我國現(xiàn)在的災(zāi)害事故防治管理工作是分部門管理的。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，火災(zāi)事故的防治歸公安機(jī)關(guān)的消防機(jī)構(gòu)管理(其中森林火災(zāi)的防治歸國家林業(yè)總局的武警森林指揮部管理，草原火災(zāi)的防治歸農(nóng)牧部門管理，軍事設(shè)施、礦井地下部分、核電廠火災(zāi)的防治歸其主管單位管理);大氣、水資源污染等環(huán)境災(zāi)害的治理歸環(huán)境保護(hù)部門管理;生產(chǎn)事故的防治歸國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局管理;水災(zāi)的防治歸水利部門管理;氣象監(jiān)測預(yù)報(bào)歸氣象部門管理;地震災(zāi)害的防治歸國家地震部門管理, 戰(zhàn)時(shí)的防空襲、防化學(xué)污染和平民傷害等戰(zhàn)爭災(zāi)害的防治歸人防部門管理;災(zāi)后災(zāi)民的救濟(jì)工作歸民政部門管理;災(zāi)害事故的急救歸醫(yī)療衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)。以上各類災(zāi)害事故防治管理部門，除了火災(zāi)防治管理部門擁有專門的消防隊(duì)伍負(fù)責(zé)全社會(huì)火災(zāi)事故的搶險(xiǎn)救援外，其他部門均沒有對(duì)社會(huì)的專職搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍。從我國災(zāi)害事故防治分部門管理的現(xiàn)狀看，雖然各有關(guān)部門都按照各自的職責(zé)分工做了大量工作，但從實(shí)踐來看仍存在諸多的問題。
一、多頭行政,干擾了企業(yè)、事業(yè)單位的管理秩序,影響了行政效率
由于我國災(zāi)害事故防治在行政上實(shí)行的是分部門、分災(zāi)種構(gòu)建的管理模式，所以，各有關(guān)行政部門在實(shí)施監(jiān)督管理時(shí)都要分部門進(jìn)行。但由于監(jiān)督管理對(duì)象、內(nèi)容的同一性，就形成了多個(gè)部門對(duì)同一類單位、設(shè)備的交叉、重復(fù)管理現(xiàn)象，給企業(yè)、事業(yè)單位的經(jīng)營管理帶來了好多的不便和麻煩
譬如，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防監(jiān)督檢查要檢查易燃易爆危險(xiǎn)品、盛裝易燃危險(xiǎn)品的容器等物品和設(shè)備，及易燃易爆有毒氣體、液體的跑冒滴漏等事故隱患;檢查單位的平面布局、疏散通道、建筑結(jié)構(gòu)、防雷設(shè)施等。這些檢查管理內(nèi)容，環(huán)境保護(hù)部門、生產(chǎn)安全部門、地震部門、氣象部門等需要對(duì)這些單位相同的對(duì)象和非常相近的內(nèi)容進(jìn)行檢查。但檢查的時(shí)間并不能統(tǒng)一起來，結(jié)果是今天這個(gè)部門來查，明天那個(gè)部門來查，使得被檢查單位不得不拿出更大的精力和人員來應(yīng)付上級(jí)多個(gè)部門的檢查，造成了對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位正常經(jīng)營管理不必要的干擾。如河北省張家口市的一個(gè)商場，在一個(gè)月內(nèi)僅有7個(gè)政府部門的安全檢查團(tuán)(組)去檢查相同內(nèi)容的消防安全工作。據(jù)說全國此類情況也很多。加之，在我國行政管理還不夠清廉的情況下，這樣的安全檢查不僅不能推動(dòng)和促進(jìn)安全工作的開展，反而成為了企業(yè)事業(yè)單位的一場災(zāi)難。
再如，根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)規(guī)定，新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)工程設(shè)計(jì)，都應(yīng)分別呈報(bào)公安消防部門、環(huán)境保護(hù)部門、地震部門、氣象部門、人防部門等有關(guān)部門審核消防安全設(shè)計(jì)、環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)、防震設(shè)計(jì)、防雷設(shè)計(jì)、人防設(shè)計(jì)等要求，建筑完工后，以上各有關(guān)部門還要分別進(jìn)行檢查驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后才可啟用;而建筑結(jié)構(gòu)的強(qiáng)度、防震性、耐火性和防火分隔、安全疏散、防雷防靜電設(shè)計(jì)、電氣設(shè)計(jì)、滅火設(shè)計(jì)、安全間距、設(shè)備裝置布置、尾氣排放、消防車通道，以及排水、防洪等審核、驗(yàn)收的項(xiàng)目、內(nèi)容、對(duì)象大致都是一致的。這多頭審核、多頭驗(yàn)收的行政許可，不僅給被審核單位的申報(bào)帶來了不便，而且嚴(yán)重影響了有關(guān)部門的行政效率。
另外，由于分部門管理、分部門制定法律，還造成了多個(gè)部門的執(zhí)法主體，使有關(guān)部門在執(zhí)法和職責(zé)分工上重復(fù)和扯皮。如根據(jù)《消防法》規(guī)定，火災(zāi)事故的追查處理應(yīng)當(dāng)由公安消防部門負(fù)責(zé)，而根據(jù)國務(wù)院《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》，往往火災(zāi)事故要由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門牽頭調(diào)查。再如，根據(jù)《消防法》第十七條的規(guī)定，易燃易爆危險(xiǎn)物品由公安消防部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，而(2002年1月26日中華人民共和國國務(wù)院令第344號(hào)公布，2011年2月16日國務(wù)院第144次常務(wù)會(huì)議修訂通過)的《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》卻規(guī)定，易燃易爆危險(xiǎn)物品要由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門管理，可《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第96條又規(guī)定，危險(xiǎn)化學(xué)品不包括易燃易爆危險(xiǎn)物品等。類似的這些法律相互矛盾的現(xiàn)象很多，已使不少地方的生產(chǎn)安全部門與公安消防部門、環(huán)保部門、技術(shù)監(jiān)督部門、衛(wèi)生部門因執(zhí)行法規(guī)不同而形成相互扯皮現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了依法行政，影響了政府在人民群眾中的形象。
再者，由于政府機(jī)關(guān)分部門管理，企業(yè)事業(yè)單位都要按照政府的要求設(shè)置安全生產(chǎn)科、處，環(huán)�？啤⑻�，保衛(wèi)科、處等相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，使得企業(yè)、事業(yè)單位的安全管理無法統(tǒng)一進(jìn)行，影響企業(yè)事業(yè)單位的經(jīng)營管理和效益。
二、不利于發(fā)揮各災(zāi)害事故防治部門的整體效能
災(zāi)害事故的防治應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)的整體，雖然不同的災(zāi)害事故有其不同的性質(zhì)、起因和危害，但其相互間的滲透性、致災(zāi)因素的因果性、事發(fā)的突然性、搶險(xiǎn)救援的急迫性、行政管理的監(jiān)督性、管理對(duì)象的同一性、運(yùn)用法律的相近性等卻都是一致的。譬如，城市火災(zāi)與森林火災(zāi)，火災(zāi)與大氣污染，氣象與火災(zāi)、水災(zāi)、雹災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)，地震與火災(zāi)、環(huán)境災(zāi)害，保護(hù)森林與保護(hù)環(huán)境，環(huán)境保護(hù)與防火、防洪，火災(zāi)事故與生產(chǎn)事故，搶險(xiǎn)救援與急救等，它們之間都有著千絲萬縷的聯(lián)系，且聯(lián)系都很緊密。諸如各種事故隱患的整改、防災(zāi)措施的推行等，都需要一個(gè)整體的機(jī)構(gòu)去管理。但由于我國實(shí)行的是分部門管理的體制，而各種災(zāi)害事故的防治又是一項(xiàng)社會(huì)性十分廣泛的工作，涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面，所以各地都組建了政府的消防安全委員會(huì)、安全生產(chǎn)委員會(huì)、防汛抗旱指揮部、護(hù)林防火指揮部、防震減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和人民防空領(lǐng)導(dǎo)小組等諸多的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。這樣，有多少個(gè)災(zāi)害事故防治部門就都需要有多少個(gè)災(zāi)害事故防治的委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組，這多少個(gè)委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組又都要有同級(jí)政府的一個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)掛帥、牽頭，都要有其他有關(guān)部門的行政領(lǐng)導(dǎo)參加，而具體工作仍還得由原行政部門辦理。還因其是非實(shí)體性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒有任何行政執(zhí)法職能，且每一個(gè)災(zāi)害事故防治行政部門都不是由一個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)分管，對(duì)其他災(zāi)害事故防治行政部門沒有任何制約作用，故除了每年組織幾次聯(lián)合安全大檢查、向政府寫幾次工作情況報(bào)告外，其他方面無法協(xié)調(diào)。就是檢查出來的事故隱患也無法直接用行政手段解決，還得由具體的災(zāi)害事故防治行政部門分頭去解決，行政效力極低。這樣交叉重復(fù)的工作方式不僅給有關(guān)行政部門的工作造成忙亂，而且嚴(yán)重降低了工作效率，各有關(guān)災(zāi)害事故防治行政部門的整體管理效能也無從發(fā)揮。如國家的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局由原部屬局升格為副部級(jí)局，正部級(jí)局。規(guī)格越來越高，但事故率卻越來越升，傷亡損失越來越大。往往前面的大火還未處理完，緊接著就發(fā)生多起重大著火、爆炸事故;先是天上掉飛機(jī)、海上沉船舶，緊接著就是河南、河北、山西、陜西的大礦難，一次就是幾百人遇難，教訓(xùn)非常沉痛。國務(wù)院不得不一次又一次發(fā)出安全生產(chǎn)大檢查的緊急通知。這些緊急通知除了各地安全生產(chǎn)部門象征性的組織幾次安全大檢查外，有多少事故隱患能夠從根本上根治呢?這些不是說安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門有多大責(zé)任，而是現(xiàn)行體制受到了很大的制約。
三、現(xiàn)行的消防體制將做何改變
(一)防滅火工作將仍然隸屬公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理。不管是防火監(jiān)督工作，還是滅火救援工作，絕對(duì)都是公共安全工作管理的范圍，也就是公安工作不可分割的一部分，沒有哪個(gè)國家的消防工作可以離開公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和各警種的配合，這一點(diǎn)在《人民警察法》、《消防法》中也都有所體現(xiàn)�？梢赃@樣講，防火監(jiān)督崗位的現(xiàn)役干部即使轉(zhuǎn)為人民警察，滅火救援崗位的官兵即使轉(zhuǎn)為武警總部和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，也必將仍然隸屬公安機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。
(二)防火監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力將大幅縮小。按照《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》文件所述，建設(shè)工程消防審批范圍必將縮小，原有部分審核和驗(yàn)收職能很有可能將從消防監(jiān)督執(zhí)法中分離出去，劃歸地方住建部門承擔(dān)，消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)可能主要負(fù)責(zé)日常監(jiān)督檢查，這樣一來既劃清了消防部門與住建、安檢、質(zhì)檢的權(quán)力，又可相互制約。
(三)垂直管理的體系將有可能被打破。在詳細(xì)闡述這一觀點(diǎn)之前，需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，消防工作絕對(duì)屬于地方事權(quán)，不屬于中央事權(quán)，也就是消防工作絕對(duì)屬于地方政府管理的工作，不像稅收和國防等工作屬于中央事權(quán)，理應(yīng)由中央政府垂直管理。但在現(xiàn)行的體制中，我們實(shí)際上實(shí)行的是自上而下的統(tǒng)一管理，也就是垂直管理，實(shí)行垂直管理，就意味著脫離地方政府管理序列，不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束，直接由省級(jí)或者中央主管部門統(tǒng)籌管理，實(shí)行垂直管理的特點(diǎn)就是垂直性、相對(duì)獨(dú)立性，業(yè)務(wù)運(yùn)行基本上脫離同級(jí)政府的行政管理框架，封閉在系統(tǒng)的條條框架內(nèi)，而且特別強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)的敏感性和保密性。對(duì)于消防工作而言，采取這種體制是完全沒有必要的。消防工作，尤其是防火監(jiān)督工作宜采用屬地化管理，也就是水平或半水平管理，此次改革很有可能將對(duì)垂直化管理的體制進(jìn)行改進(jìn)。
(四)防火監(jiān)督職能可能移交公安機(jī)關(guān)。按照《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》文件中提及的內(nèi)容，防火監(jiān)督職能很有可能被移交，消防支隊(duì)的防火監(jiān)督處和大隊(duì)很有可能成為市(縣)級(jí)公安機(jī)關(guān)的一個(gè)處或科室，與公安機(jī)關(guān)的其他職能處室一樣，“人”、“財(cái)”、“物”權(quán)隸屬公安機(jī)關(guān)管理。這樣既解決了軍人不宜執(zhí)法的問題，也有助于落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，即符合改革意見中提到的執(zhí)法終身責(zé)任制的要求，又有助于提高監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化和職業(yè)化水平。
(五)滅火救援職能可能暫時(shí)保留現(xiàn)役制度。此次公安體制的改革的主要目的之一在于“確保人民群眾公共安全感、滿意度和執(zhí)法公信力的提升”，毋庸置疑，在現(xiàn)行體制中，人民群眾對(duì)公安消防部隊(duì)最不滿的主要是表現(xiàn)在監(jiān)督執(zhí)法工作，相比之下，雖然滅火救援工作中也有部分缺陷，例如官兵職業(yè)化水平不高，專業(yè)化技能欠缺傳承等問題，但相比之下，矛盾并不像監(jiān)督執(zhí)法工作那樣突出。結(jié)合“必須堅(jiān)持黨對(duì)部隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”的批示，滅火救援職能很有可能會(huì)成為人民武裝警察的警種部隊(duì)，與交通、黃金、水電、森林一樣，采取武警總部和業(yè)務(wù)主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，由武警總部對(duì)其軍事、政治、后勤工作實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，公安部負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)工作。
(一)改革人事政策。主要從四個(gè)方面入手，一是干部職業(yè)化，以建立軍官職業(yè)化制度為牽引，逐步形成科學(xué)規(guī)范的干部制度體系，重點(diǎn)保留作戰(zhàn)訓(xùn)練方面骨干，部分非戰(zhàn)斗崗位調(diào)整為士官代替;二是大規(guī)模招收文職人員，補(bǔ)充現(xiàn)役消防隊(duì)伍，主要充實(shí)非戰(zhàn)斗崗位;三是改進(jìn)兵役制度，擴(kuò)大士官隊(duì)伍比例，特別應(yīng)借鑒美軍制度，干部盡量不要參與或少參與部隊(duì)管理事務(wù)，主要從事戰(zhàn)術(shù)研究，讓士官或警士長發(fā)揮管理作用，各司其職;四是建立有別于解放軍和武警內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)的消防部隊(duì)官兵退役安置制度，這一點(diǎn)尤其重要，我認(rèn)為目前消防部隊(duì)骨干人才流失主要有兩大重要原因，一方面大學(xué)生干部增加，這部分人很難干滿20年，導(dǎo)致部分專業(yè)人才對(duì)工作前景失去信心，提前轉(zhuǎn)業(yè);另一方面義務(wù)兵選取士官的積極性下降，士官人才難以保留。
(二)改革工資福利。建立針對(duì)消防部隊(duì)的專項(xiàng)津貼補(bǔ)助，提高消防官兵工資福利待遇，尤其是重點(diǎn)提高士官福利待遇，擴(kuò)大社會(huì)化保障，保證消防部隊(duì)官兵家屬和子女享受較高的社會(huì)福利。
(三)改革編制結(jié)構(gòu)。優(yōu)化消防部隊(duì)規(guī)模結(jié)構(gòu)，集中使用現(xiàn)役警力，將部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或火災(zāi)較少地區(qū)的現(xiàn)役隊(duì)伍調(diào)整為專職或志愿消防隊(duì)伍，集中在省會(huì)或較大城市使用現(xiàn)役警力，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)役消防隊(duì)伍的全覆蓋，調(diào)整官兵比例、基層與機(jī)關(guān)比例，減少非戰(zhàn)斗機(jī)構(gòu)和人員。
(四)改革領(lǐng)導(dǎo)體制。優(yōu)化部消防局和總隊(duì)機(jī)關(guān)職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善各部門領(lǐng)導(dǎo)管理體制。建立適應(yīng)現(xiàn)代滅火救援工作的滅火救援聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)和聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，推進(jìn)作戰(zhàn)訓(xùn)練和保障體制改革。
