黨的十八屆四中全會(huì)作出《*關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，提出法治體系、建設(shè)的總目標(biāo)。這是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上第一次提出“法治體系”的概念，標(biāo)志著法律體系形成后，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法這一具有內(nèi)在聯(lián)系、互相影響、彼此制約的法治體系正在形成。傳統(tǒng)意義上以法律體系為載體的靜態(tài)法治正在向以法治體系為載體的動(dòng)態(tài)法治轉(zhuǎn)變，寫在紙上的法律正在向生活中的法律轉(zhuǎn)變，法律上抽象的權(quán)利正在向具體的訴權(quán)轉(zhuǎn)變，司法的功能和價(jià)值再次被關(guān)注，司法改革正面臨承前啟后、繼往開來(lái)的重大歷史機(jī)遇。
應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前中國(guó)的司法改革具有良好的先決條件。黨中央高度重視法治建設(shè)，依法治國(guó)已經(jīng)成為堅(jiān)持和發(fā)展的本質(zhì)要求和重要保證，法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，全社會(huì)法治觀念明顯增強(qiáng)，司法體制機(jī)制不斷完善，司法改革的內(nèi)在動(dòng)力和外部環(huán)境正處于歷史上最好的時(shí)期。同時(shí)，我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，與黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展要求相比，與人民群眾期待相比，與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相比，司法體制和工作機(jī)制還存在許多不相適應(yīng)的地方。司法權(quán)的中央事權(quán)屬性和判斷權(quán)屬性未能得到充分體現(xiàn)，司法權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制尚未完全形成，外部環(huán)境有待優(yōu)化，保障機(jī)制尚不健全，司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象仍然存在，司法不公和腐敗問(wèn)題的懲治預(yù)防機(jī)制尚不完善。這些問(wèn)題，直接制約和妨礙黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展，損害社會(huì)公平正義，損害人民群眾合法權(quán)益，必須從體制機(jī)制上予以解決。黨的十八屆四中全會(huì)圍繞完善司法管理體制、司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、司法監(jiān)督制約機(jī)制、司法保障機(jī)制等事關(guān)人民司法事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大問(wèn)題，作出了一系列重大決定，可以簡(jiǎn)要梳理為以下八個(gè)方面。
一、體制性問(wèn)題：凸顯司法權(quán)的中央事權(quán)屬性
司法體制是司法權(quán)運(yùn)行的制度基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行的司法體制是制度的有機(jī)組成部分，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，與我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)體和政體是基本相適應(yīng)的。同時(shí)我們也要承認(rèn)，現(xiàn)行的司法體制形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，法院的人財(cái)物由相對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃的人事、財(cái)政部門來(lái)管理和保障，導(dǎo)致司法權(quán)的中央事權(quán)屬性與管理保障上的地方性產(chǎn)生沖突，這與建立統(tǒng)一有序、平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序不相適應(yīng)。黨的十八屆三中全會(huì)決定推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，走出了司法體制改革的關(guān)鍵一步。黨的十八屆四中全會(huì)在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了司法體制改革的具體舉措。
一是最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。黨的十八屆三中全會(huì)決定實(shí)行省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理之后，人們對(duì)跨省之間的民商事案件和省級(jí)范圍內(nèi)影響較大的行政案件能否得到公正審理存有疑慮，有的建議由第三方管轄，也有人建議提級(jí)管轄。黨的十八屆四中全會(huì)決定設(shè)立最高人民法院巡回法庭，是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)決定地方法院人財(cái)物實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管的進(jìn)一步深化。最高人民法院設(shè)立巡回法庭，有利于確保法律統(tǒng)一適用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一;有利于審判機(jī)關(guān)重心下移，就地解決糾紛，方便群眾訴訟。巡回法庭是最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)和組成部分，不是一個(gè)獨(dú)立的審級(jí)，也不是獨(dú)立的法院，在工作方式上也不能簡(jiǎn)單等同于傳統(tǒng)意義上的巡回審判。
二是探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，辦理跨地區(qū)案件。我國(guó)現(xiàn)有地方各級(jí)法院共計(jì)3573個(gè)，絕大多數(shù)法院設(shè)置與行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)。這樣的司法體制便于明確管轄、便利訴訟，也容易得到當(dāng)?shù)攸h政部門的大力支持。但另一方面，由于人財(cái)物受制于地方，司法權(quán)的運(yùn)行易受地方因素影響和干擾。通過(guò)設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院，集中審理跨區(qū)域的民商事案件、行政案件、環(huán)境資源案件等，可以彌補(bǔ)省級(jí)統(tǒng)管未能完全解決的一些問(wèn)題，從體制上排除地方因素對(duì)公正司法的干擾，確保少數(shù)涉及地方利益的案件得到公正處理，促進(jìn)國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。
三是推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)。執(zhí)行難作為社會(huì)誠(chéng)信體系不健全而導(dǎo)致的一種司法現(xiàn)象，已經(jīng)成為人民法院三輪司法改革尚未最終克服的頑癥。如何化解執(zhí)行難，學(xué)界和實(shí)務(wù)界有諸多不同的觀點(diǎn)。執(zhí)行權(quán)可以劃分為執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)。執(zhí)行裁決權(quán)是一種判斷權(quán)和裁量權(quán)，屬于司法權(quán)的范疇;執(zhí)行實(shí)施權(quán)是一種行政權(quán)，上下級(jí)之間是一種指揮和服從的關(guān)系。因此，在人民法院內(nèi)部將審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，建立相對(duì)獨(dú)立的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)，既可以充分發(fā)揮執(zhí)行實(shí)施權(quán)作為行政權(quán)的制度優(yōu)勢(shì)，形成上下統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮的執(zhí)行體制，又可以避免執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)簡(jiǎn)單分割而影響執(zhí)行效率、損害司法公信。
四是改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)相分離。隨著以審判為中心的訴訟制度改革的不斷深化，法院人員分類管理改革的進(jìn)一步細(xì)化，人民法院內(nèi)部的司法行政事務(wù)管理權(quán)必須與審判權(quán)相分離，真正形成以審判為中心的法院內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行體制。由于過(guò)去在管理上未能嚴(yán)格界定司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各種權(quán)力的不同屬性，導(dǎo)致管理與服務(wù)的界限不明、上下級(jí)之間的關(guān)系不清、法官與行政管理人員的身份混同，最終導(dǎo)致法官數(shù)量不少，但從事一線審判工作的人員不足，工作效率不高。《決定》提出探索實(shí)行司法行政事務(wù)管理權(quán)與審判權(quán)相分離，既可以充分發(fā)揮人民法院內(nèi)部司法行政事務(wù)管理權(quán)的行政權(quán)屬性，又可以更好地推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保審級(jí)獨(dú)立。
五是完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度。行政訴訟是三大訴訟中受地方因素影響最大的訴訟。，“民告官”的行政訴訟案件立案數(shù)在近幾年連續(xù)下降的情況下，又比下降5%，上訴率則高達(dá)72.7%。在行政訴訟中，為了地方利益、部門利益打招呼、批條子、遞材料干預(yù)司法個(gè)案的現(xiàn)象比較突出。因此，要配合跨行政區(qū)劃法院設(shè)立、司法公開、立案制度等改革，進(jìn)一步完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，防止地方保護(hù)主義和行政機(jī)關(guān)干預(yù)，從制度上解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問(wèn)題。
二、機(jī)制性問(wèn)題：恪守司法權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律
司法機(jī)制是審判權(quán)運(yùn)行的重要載體，是決定和影響司法公正的重要因素。司法機(jī)制涉及立案、庭審、裁判、執(zhí)行等審判權(quán)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)與法官制度、司法環(huán)境、司法保障等具體制度密切相關(guān)�！稕Q定》緊緊圍繞訴權(quán)保護(hù)、審級(jí)職能、庭審中心、司法責(zé)任等關(guān)鍵問(wèn)題，緊緊抓住司法權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，進(jìn)一步明確了審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的改革思路。
一是改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制。訴權(quán)的廣泛性、便捷性是現(xiàn)代社會(huì)司法文明的重要標(biāo)志。任何權(quán)利如果不具有可訴性，就失去了具體的保護(hù)路徑，就不具有現(xiàn)實(shí)性，其價(jià)值和意義就要大打折扣。同時(shí)，如果社會(huì)成員不能通過(guò)訴訟解決糾紛，就會(huì)選擇私力救濟(jì)或群體抗?fàn)幍姆绞綄?shí)現(xiàn)其目的，反而不利于社會(huì)穩(wěn)定�！稕Q定》提出要改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理。這就意味著人民法院在立案環(huán)節(jié)對(duì)當(dāng)事人提交的訴訟材料只進(jìn)行形式審查而不再進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，實(shí)現(xiàn)了程序與實(shí)體相分離。立案制度的這一巨大變化，一方面給人民群眾通過(guò)訴訟解決糾紛提供了制度保障，另一方面又給人民法院工作帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。我們必須進(jìn)一步健全立案公開制度，同時(shí)加大對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟和無(wú)理纏訴行為的懲治力度，構(gòu)建文明、有序、規(guī)范的立案工作機(jī)制。
二是完善審級(jí)制度，明確四級(jí)法院的職能定位。我國(guó)現(xiàn)行的法院體制實(shí)行四級(jí)兩審終審制。各級(jí)法院均承擔(dān)一審職能，中級(jí)法院以上同時(shí)承擔(dān)二審職能，各級(jí)法院同時(shí)還承擔(dān)再審職能，各種程序相互交錯(cuò)、職能相互重疊、機(jī)構(gòu)攀比對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致地方三級(jí)法院案件性質(zhì)同質(zhì)化、審判方式同質(zhì)化、法官素質(zhì)同質(zhì)化、職能作用同質(zhì)化，既不利于有效分流案件，也不利于國(guó)家判斷權(quán)的科學(xué)構(gòu)建，上級(jí)法院的審判監(jiān)督和指導(dǎo)職能也未能得到很好發(fā)揮�！稕Q定》提出要完善審級(jí)制度，一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用問(wèn)題，因?yàn)橐粚従嚯x案件爭(zhēng)議的事實(shí)更近，便于及時(shí)查明事實(shí);二審重在解決訴辯雙方對(duì)一審認(rèn)定事實(shí)和適用法律的爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)二審終審;再審重在審查終審裁判的正當(dāng)性，維護(hù)裁判的權(quán)威性、穩(wěn)定性，最終實(shí)現(xiàn)法院裁判的終局性。合理定位四級(jí)法院在不同審級(jí)中的職能作用，對(duì)于提高訴訟效率、樹立司法權(quán)威、提高司法公信具有重要意義。
三是推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則。以審判為中心是現(xiàn)代社會(huì)司法文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。以來(lái)一些重大冤錯(cuò)案件的發(fā)現(xiàn)與糾正，引起了社會(huì)各界對(duì)疑罪從無(wú)、庭審中心和證據(jù)裁判的強(qiáng)烈關(guān)注。在第六次全國(guó)刑事審判工作會(huì)議上，最高人民法院提出審判案件要以庭審為中心，實(shí)現(xiàn)事實(shí)證據(jù)調(diào)查在法庭、定罪量刑辯論在法庭、裁判結(jié)果形成于法庭，全面落實(shí)直接言詞原則，嚴(yán)格執(zhí)行非法證據(jù)排除制度，讓法庭成為確認(rèn)與解決被告人罪責(zé)刑問(wèn)題的最終階段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在民事和行政訴訟中，所有的舉證、質(zhì)證和認(rèn)證也應(yīng)當(dāng)在法庭上實(shí)現(xiàn)和完成，所有的裁判結(jié)果都應(yīng)當(dāng)是法庭調(diào)查和庭審辯論后形成的、具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的必然結(jié)果。
四是完善司法解釋和案例指導(dǎo)制度，進(jìn)一步發(fā)揮最高人民法院統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)的職能。最高人民法院的審判指導(dǎo)職能必將隨著司法改革的深化進(jìn)一步加強(qiáng)。按照《決定》的精神，最高人民法院將進(jìn)一步完善司法解釋制度，嚴(yán)格司法解釋的立項(xiàng)、調(diào)研、審議等程序，加強(qiáng)司法解釋的針對(duì)性、規(guī)范性、及時(shí)性和有效性，改革指導(dǎo)性案例的篩選、評(píng)估、論證和發(fā)布機(jī)制，建立將最高人民法院的裁判轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)性案例的工作機(jī)制。
三、獨(dú)立性問(wèn)題：遵循司法公正的內(nèi)在邏輯
司法權(quán)既然是判斷權(quán)，判斷主體的獨(dú)立性就是確保結(jié)果公正性的前提條件。近年來(lái)，隨著全社會(huì)法治意識(shí)的增強(qiáng)和行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政能力的提高，人民法院的司法環(huán)境有了較大改善。但從實(shí)踐來(lái)看，一些涉及地方利益的征地拆遷、環(huán)境污染、企業(yè)破產(chǎn)等案件，普遍存在立案難、勝訴難和執(zhí)行難，由此引發(fā)的申訴上訪也占較大比例�！稕Q定》將完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度作為保證公正司法的首要問(wèn)題，彰顯了獨(dú)立性在確保司法公正中的重要地位。
一是建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)、插手個(gè)案處理是當(dāng)前人民群眾反映較為強(qiáng)烈的問(wèn)題。當(dāng)前，要結(jié)合人民法院正在全面推進(jìn)的司法責(zé)任制、司法公開、監(jiān)督留痕等改革舉措，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)和插手個(gè)案的電話記錄、轉(zhuǎn)遞材料、口頭指示等信息的提取、封存、舉報(bào)和公開制度，為人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)營(yíng)造良好的外部環(huán)境。
二是健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。行政機(jī)關(guān)對(duì)待行政訴訟的態(tài)度一直是法治建設(shè)水平的一個(gè)重要標(biāo)尺。健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴制度，既可以讓行政機(jī)關(guān)直接面對(duì)群眾、及時(shí)化解糾紛，又能夠樹立行政機(jī)關(guān)依法行政的形象，提高全社會(huì)的法治水平。
三是完善懲戒妨礙司法、拒不執(zhí)行、藐視法庭等影響司法權(quán)威的違法犯罪行為的法律制度。公正是權(quán)威的基礎(chǔ)，權(quán)威是公正的保障。近年來(lái)，一些當(dāng)事人隨意鬧庭、鬧訪，侮辱、威脅司法工作人員等現(xiàn)象較為突出，嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)的正常秩序，極大地?fù)p害了司法權(quán)威，嚴(yán)重挫傷了司法人員的職業(yè)尊榮感。《決定》提出要完善相關(guān)法律制度，重點(diǎn)解決侮辱、誹謗、威脅司法工作人員以及嚴(yán)重?cái)_亂法庭秩序等行為的入罪問(wèn)題，加大對(duì)單位拒不執(zhí)行判決裁定行為的懲治力度，樹立和維護(hù)司法權(quán)威。
四是建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。司法權(quán)作為判斷權(quán)，其判斷結(jié)果的正確性必須建立在證據(jù)裁判的基礎(chǔ)之上。由于法官不能拒絕裁判，因此當(dāng)證據(jù)不足不能支持訴請(qǐng)主張時(shí)，刑事法官可以根據(jù)疑罪從無(wú)原則判定被告人無(wú)罪，民事法官可以根據(jù)證明責(zé)任負(fù)擔(dān)、舉證責(zé)任倒置、高度蓋然性等原則作出有利或不利于原告的裁判。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，上述因證據(jù)不足而又不得不作出的裁判均是建立在法律真實(shí)的基礎(chǔ)之上，離案件的客觀真實(shí)可能會(huì)有一定差距。因此，要建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制，甄別各類過(guò)錯(cuò)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，確保法官依法履職行為不受追究，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官調(diào)離、辭退或者作出免職、降職等處分。
