2015年12月21日，中央城市工作會議在北京召開。就在這一天，北京仍處于有史以來第二次重度霧霾紅色預(yù)警中。兩起事件同時發(fā)生看似巧合，其實有其必然性。因為該會議劍鋒所指，正是如何化解城市病、推進城市更加健康可持續(xù)發(fā)展，而霧霾污染，正是促成此次會議的主要導(dǎo)火索。
時隔37年的會議
2015年歲末，中央召開這樣一個高規(guī)格的城市工作會議，用意何在?建國以來，以黨中央、國務(wù)院名義召開的城市工作會議共有三次，最后一次是改革開放之初的1978年，第四次則時隔37年之久。由此可見，中央對城市在新的歷史時期如何發(fā)展，有了新的認識和要求。
目前，我國已進入城市型社會，城市已經(jīng)名副其實地成為創(chuàng)造國家財富的主力軍。從1978年改革開放之初到末，我國城市化率從17.9%提升到54.7%，城市數(shù)量從193個增長到653個，城市人口已經(jīng)超過農(nóng)村，并且今后每年城鎮(zhèn)化率仍會以1%的速度增長。縱觀世界城市發(fā)展變化，城市不但從前是、現(xiàn)在是，未來仍是主導(dǎo)世界發(fā)展潮流的主體，并將繼續(xù)得到強化。
但我國城市的發(fā)展卻存在很大問題，“城市病”是其中典型代表。首先，不可持續(xù)的發(fā)展模式難以為繼，已經(jīng)嚴重威脅到人民的生命財產(chǎn)安全，影響到城市經(jīng)濟社會的正常運行。近年來生態(tài)危機、“城市病”集中爆發(fā)，霧霾鎖城，暴雨淹城，垃圾圍城，交通堵城，造成大量經(jīng)濟社會損失和不良國際影響。歷史文化屢遭破壞，城市建設(shè)千城一面，人們賴以寄托情感的精神家園很多已經(jīng)面目全非。這些破壞帶來的損失，正在一步步蠶食著我們辛辛苦苦換來的發(fā)展成果，對子孫后代的發(fā)展造成威脅。
其次，城市發(fā)展對人的關(guān)懷不夠，已經(jīng)嚴重影響到城鎮(zhèn)化進程和質(zhì)量。尤其是長期忽視進城農(nóng)民工和流動人口這一龐大群體，沒有解決好他們的城鎮(zhèn)居民身份和待遇問題，導(dǎo)致社會不公，矛盾日益凸顯，影響到群眾積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。城市公共服務(wù)短缺，看病難、升學(xué)難、出行難、就業(yè)難，令普通市民也叫苦不迭。
在經(jīng)濟發(fā)展動力上，過去所依賴的出口、投資、內(nèi)需三駕馬車疲態(tài)盡現(xiàn);而城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型緩慢，創(chuàng)新驅(qū)動不足，也需要尋找新的動力。城市積聚著人才、企業(yè)、資金、信息、技術(shù)、文化等全方位要素，是一個國家投資、建設(shè)、運營、創(chuàng)新活動最集中的地方，也是節(jié)能減排降耗、實現(xiàn)綠色發(fā)展的重點，大有潛力可挖。會議提出“讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動力，釋放城市發(fā)展新動能”，可以看出中央已經(jīng)將經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與城市發(fā)展二者統(tǒng)一起來，作為消化工業(yè)過剩產(chǎn)能和房地產(chǎn)庫存、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
也正因為上述原因，此次中央重新把城市作為一個完整的概念提出來，要求“深刻認識城市在我國經(jīng)濟社會發(fā)展、民生改善中的重要作用”，并將之與經(jīng)濟工作、農(nóng)村工作放在同等重要的位置，拋出的頂層設(shè)計，以系統(tǒng)改進城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，提高城市發(fā)展的質(zhì)量和水平，解決群眾關(guān)切的民生問題、環(huán)境問題。這也是一個供給端改革，既把城市作為一個完整的“產(chǎn)品”來對待，寄望在提升城市供給能力的過程中，尋找經(jīng)濟發(fā)展新的動力。而綠色發(fā)展、民生工程將是新的機遇。
建設(shè)人性化城市
要把城市的作用充分發(fā)揮出來，就必須營造出一個個健康的、為群眾所喜愛的城市，但毫無疑問現(xiàn)實差距不小。盡管西方國家曾經(jīng)爆發(fā)的“城市病”及其危害早已廣為人知，國內(nèi)外很多有識之士、專家學(xué)者也一直不斷地在給政府提醒，但遺憾的是我們?nèi)詻]能幸免。
原因在于頂層設(shè)計的缺陷，和地方政府的慣性思維，城市發(fā)展圍繞著GDP這個指揮棒轉(zhuǎn)，以地生財、形象工程、政績工程大行其道，為此不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民利益、歷史文化為代價，埋下大量隱患。各類規(guī)劃被當(dāng)作爭取城市建設(shè)用地規(guī)模的工具，行政區(qū)劃調(diào)整、特殊政策區(qū)、“農(nóng)民上樓”等成為最常見的手段。城市規(guī)模盲目擴張，造成大量“鬼城”和撂荒空地，既造成資源嚴重浪費，又犧牲了長遠利益，無異于飲鴆止渴。這種做法自然是漠視了人的主體地位。
此次城市會議把轉(zhuǎn)變城市發(fā)展觀念作為首要問題提出，強調(diào)要尊重城市發(fā)展規(guī)律，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市。就是要把工作重點放在改進城市發(fā)展的質(zhì)量上，摒棄只要地不要人的城鎮(zhèn)化模式。
城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，融合了政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境各要素，其發(fā)展建設(shè)也是一個歷史性的過程：既有物質(zhì)建設(shè)，又有管理運營;既有制度設(shè)計，也需多方?jīng)Q策;既要做好規(guī)劃，也要執(zhí)行到位;既要設(shè)計科學(xué)，也要使用合理。而一旦城市建設(shè)出了問題，既可能是規(guī)劃科學(xué)性和預(yù)見性不夠，也可能是管理或?qū)嵤┳邩印⒒驔Q策不夠民主透明，但更多情況下是各部門之間、各環(huán)節(jié)之間缺乏統(tǒng)籌、各自為政造成的。
眾所周知，城市治理是個“多龍治水”的系統(tǒng)工程，對各部門、各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)程度要求很高。一直以來，各個部門的政策設(shè)計不可謂不豐富，但收效甚微，關(guān)鍵是各種制度工具的設(shè)計，以及管理實施缺乏協(xié)調(diào)。部門間各自為政，甚至相互掣肘、利益博弈。在規(guī)劃、建設(shè)、管理維護的各個環(huán)節(jié)，各種利益群體訴求不同，在各個環(huán)節(jié)也都會出現(xiàn)問題。在城市設(shè)施的使用上，一些市民素質(zhì)不高，比如交通違章、擾亂公共秩序、亂丟垃圾等，也會影響城市運行效率，導(dǎo)致城市品質(zhì)下降。正因為此，城市發(fā)展出現(xiàn)了問題，不能一概而論，必須弄清楚其中關(guān)節(jié)。
此次會議從5個方面提出“統(tǒng)籌”要求，是一次全新的認識。統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，目的是改變城市傳統(tǒng)布局模式，促進大中小城市、各類不同地區(qū)城市合理布局。統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，是從操作層面對城市發(fā)展重點和管理措施提出的要求。統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，是從創(chuàng)新體制機制，提高城市管理科學(xué)性角度提出的要求。統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，是從城市內(nèi)部空間布局的合理性、宜居性、可持續(xù)發(fā)展角度提出的要求。統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，是從城市民主決策、多元主體共同參與的角度提出的要求。通過這5個方面的統(tǒng)籌，提高城市工作的全局性、系統(tǒng)性、持續(xù)性、宜居性和各方積極性。
