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今年是我國未成年人保護專門法規(guī)頒布三十周年。1987年6月20日，上海市人大常委會通過了我國第一部保護未成年人的地方性專門法規(guī)?《上海市青少年[1]保護條例》。1991年，全國人大常委會通過了國家層面的《未成年人保護法》，標志著我國未成年人法律保護進人了新的發(fā)展階段。三十年來，黨和國家高度重視未成年人的法律保護，初步建立了保護未成年人的法律體系和日益完善的法律保護機制，為我國未成年人保護事業(yè)提供了有力的法律保障。
一、近年來未成年人法律保護體系與機制的顯著進步
近些年來，中央和地方各有關(guān)部門深入貫徹落實《未成年人保護法》和《兒童發(fā)展綱要》關(guān)于“兒童與法律保護”的要求，積極回應(yīng)社會關(guān)切，未成年人法律保護取得了顯著的進步：
一是未成年人保護的法律理念取得了突破性的發(fā)展。一方面保護未成年人的核心原則?兒童最大利益原則不但成為了制定與未成年人相關(guān)法律的立法指導(dǎo)原則，還開始成為在法律規(guī)定不明確情況下的司法指導(dǎo)原則。例如全國首例代孕子女監(jiān)護權(quán)糾紛案，二審法院即以此原則為指導(dǎo)在2015年改判監(jiān)護權(quán)歸母親。另一方面，國家是未成年人最終監(jiān)護人的國家監(jiān)護理念開始被立法和未成年人保護實踐所接受。針對南京餓死女童案等惡性案件所暴露出的我國未成年人保護制度設(shè)計的不足，民政部在2013年開始未成年人社會保護試點改革，將政府保護拓展到了孤殘兒童之外，特別是父母還健在但處于困境狀態(tài)的兒童。12月，四部委下發(fā)了《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，激活了沉睡二十余年的剝奪父母監(jiān)護權(quán)的條款。2017年3月，全國人大通過的《民法總則》除了進一步確立剝奪監(jiān)護權(quán)制度外，還明確規(guī)定在沒有依法具有監(jiān)護資格的人情況下，由民政部門擔任第一序位監(jiān)護人�？梢哉f，國家監(jiān)護理念在立法和未成年人保護實踐中的確立，是近些年來我國未成年人保護工作最大的進步，也將對我國未來未成年人保護事業(yè)產(chǎn)生深遠影響。
二的是未成年人保護的法律體系得到了顯著的完善。在《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《義務(wù)教育法》《收養(yǎng)法》四部專門法律的基礎(chǔ)上，2012年修改《刑事訴訟法》時增設(shè)了“未成年人刑事案件訴訟程序”專章，開啟了我國少年司法法典化之門。2015年《刑法修正案（九）》加大了對虐待、拐賣、性侵未成年人犯罪的懲治力度，廢除了爭議多年的嫖宿幼女罪罪名。2015年出臺《反家暴法》，實現(xiàn)了對反家暴進行專門立法的長達二十多年的理想。2017年《民法總則》完善了未成年人監(jiān)護制度，建立起來家庭監(jiān)護為基礎(chǔ)、社會監(jiān)護為補充、國家監(jiān)護為兜底的監(jiān)護制度。專門的《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例》也即將出臺。
三是未成年人保護的法律機制得到了進一步的健全。國務(wù)院在2016年先后頒布了《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》，正式確立了“強制報告、應(yīng)急處置、評估幫扶、監(jiān)護干預(yù)”四位一體的未成年人保護機制。2015年最高人民檢察院建立了獨立的“未成年人檢察工作辦公室”，未成年人保護正式成為了檢察機關(guān)的一項專門的職能，最高人民檢察院也成為將未成年人保護作為專門職責與獨立業(yè)務(wù)范圍的第一個中央國家機關(guān)。2016年，民政部設(shè)置了未成年人（留守兒童）保護處，走出了完善我國政府未成年人保護機構(gòu)的重大一步。
二、合理回應(yīng)和引導(dǎo)對于未成年人法律問題的社會關(guān)注
值得注意的是，盡管我國未成年人法律保護的狀況有著顯著的進步，但是保護未成年人的法律及原則如《未成年人保護法》和“教育、感化、挽救方針”“教育為主，懲罰為輔原則”卻在近些年受到了社會輿論的強烈批判，一些人將《未成年人保護法》嘲諷為《未成年人渣保護法》《未成年人罪犯保護法》，未成年人法律保護工作受到了一定的干擾。對此必須高度重視，合理應(yīng)對和引導(dǎo)，以避免對于我國未成年人法律保護發(fā)展的進程與方向造成負面影響。
例如，輿論對一些未成年人惡性犯罪的關(guān)注，造成公眾對于我國未成年人犯罪日益嚴重的誤讀。事實上，近些年來我國未成年人犯罪防控成效顯著，未成年人犯罪在刑事犯罪中的比重從2005年的9.81％持續(xù)下降到了2016年的不到2.93％。輿論對于校園欺凌個案的關(guān)注，尤其是網(wǎng)絡(luò)上欺凌視頻的傳播，造成公眾對于校園欺凌狀況的焦慮。但實際上，我國校園安全狀況持續(xù)改善是一個客觀的事實。從橫向比較來看，我國校園欺凌發(fā)生率也屬于較低的國家。2016年我受教育部政策法規(guī)司委托對全國29個縣104825名中小學生的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，校園欺凌發(fā)生率為33.36％，其中經(jīng)常被欺凌的比例為4.7％，偶爾被欺凌的比例為28.66％，普遍低于開展同類調(diào)查的國家。
再如，輿論曾經(jīng)對于“留美學生凌虐案”的高度關(guān)注，造成我國公眾要求加大對未成年人犯罪懲治，甚至呼吁降低刑事責任年齡。但實際上，國內(nèi)媒體對此案的報道是不負責任的誤讀，涉案留美學生中的三名“未成年人”根本沒有被判處終身監(jiān)禁，而是留在了少年司法體系而且沒有被作為刑事犯罪處理。就這個案件而言，如果同樣的情況發(fā)生在我國，涉案未成年人肯定要被定罪并且判處三年左右有期徒刑。此案的應(yīng)有借鑒是：我國應(yīng)當盡快建立獨立的少年司法制度，改變把孩子的行為當成成年人一樣對待的現(xiàn)狀。
這樣的輿論誤導(dǎo)已經(jīng)開始產(chǎn)生負面影響。例如有關(guān)部門已經(jīng)提出了降低《治安管理處罰法》行政拘留執(zhí)行年齡的方案。社會輿論要求加大對校園欺凌者懲治的呼聲，也已經(jīng)造成一些地方司法機關(guān)在一些校園欺凌案件刑事政策的把握上背離了我國長期堅持的教育、感化、挽救方針。對這樣的動向，應(yīng)當引起高度重視和認真對待。
三、未成年人法律保護存在的不足與完善
在充分肯定我國未成年人保護事業(yè)取得重大進步的同時，我們也要看到社會公眾對于未成年人保護的要求越來越高，對于侵害未成年人權(quán)益行為的容忍度也越來越低。在網(wǎng)絡(luò)社會與新媒體日益普及的情況下，監(jiān)護侵害、性侵等涉及未成年人的惡性事件時常成為社會熱點和焦點，未成年人的法律保護狀況與社會公眾的期待還有一定的距離。從法律完善的角度看，這些客觀存在的不足主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是未成年人保護“共同責任原則”所造成的“責任稀釋困境”亟待破解。《未成年人保護法》規(guī)定：“保護未成年人，是國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護人和其他成年公民的共同責任”。然而，該法頒布二十余年來，一個困擾性的問題是由共同責任原則所帶來的“責任稀釋困境”?誰都有保護未成年人的職責，但是缺乏主責部門和有效的統(tǒng)籌機制，其結(jié)果是保護未成年人“說起來重要，做起來次要，忙起來不要，出了問題找不到”。
二是針對困境未成年人的國家監(jiān)護制度亟待進一步完善。南京餓死女童、畢節(jié)垃圾桶內(nèi)悶死留守兒童及留守兒童自殺等惡性案件發(fā)生的關(guān)鍵原因是，在家庭監(jiān)護不足或不當情況下，國家監(jiān)護制度的不完善。盡管國家監(jiān)護已經(jīng)成為被接受的法律理念，但在《未成年人保護法》中“政府保護”迄今缺位，仍然遮遮掩掩隱藏在“社會保護章”中，法律跟不上政策與實踐的進步。同時，盡管《民法總則》等也已經(jīng)初步建立了國家監(jiān)護制度，但是這一制度還很不完善，除了剝奪監(jiān)護和監(jiān)護兜底外，完整的國家監(jiān)護制度應(yīng)當包括監(jiān)護監(jiān)督、監(jiān)護支持、監(jiān)護干預(yù)、監(jiān)護替代等重要環(huán)節(jié)，這些都還有待于《未成年人保護法》的進一步確立。
三是針對違法犯罪未成年人的“保護處分”措施缺失亟待補全�，F(xiàn)行法律對于未成年人違法犯罪干預(yù)的設(shè)計存在兩個困境，一是“養(yǎng)豬困境”?對于一些因為年齡較低或犯罪程度較輕的未成年人觸法行為，還缺乏完善的干預(yù)機制和有效的干預(yù)措施，因而只能“養(yǎng)大了再打”“養(yǎng)肥了再殺”。二是“逗鼠困境”?對于已經(jīng)觸犯刑法且達到刑事責任年齡的未成年人，雖然有“溫情脈脈”的特別程序，但最終只能適用刑罰這種單一性懲罰措施，存在用藥過猛的弊端。
《未成年人保護法》在2006年做了較大的修訂，《預(yù)防未成年人犯罪法》在1999年制定，迄今分別有11年和18年，兩法的再次修訂和完善有必要提上議事日程。
建議《未成年人保護法》的修訂總體思路是適應(yīng)我國兒童福利政策從補缺型向適度普惠型發(fā)展的變化，對該法進行適度“福利法化”。重點是整合國務(wù)院婦兒工委、中央綜治委預(yù)防青少年違法犯罪專項組以及各類涉及未成年人保護的部際聯(lián)席會議等，在國家層面設(shè)立未成年人保護委員會及辦公室，明確其執(zhí)法責任主體的地位，建立更加完善的未成年人保護職責體系，以破解責任稀釋困境。同時建立包括監(jiān)測預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報告、應(yīng)急處置、評估轉(zhuǎn)介、幫扶干預(yù)在內(nèi)的“六位一體”聯(lián)動反應(yīng)機制，解決該法長期備受詬病的缺乏可操作性難題。
建議《預(yù)防未成年人犯罪法》的修訂總體思路是“司法法化”，通過修訂該法建立區(qū)別于成年人的未成年人罪錯行為處置體系，也即建立獨立的少年司法制度。重點是通過規(guī)定具有“提前干預(yù)，以教代刑”性質(zhì)的保護處分措施體系與特別程序，改變目前依照《刑法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》等成人法處理未成年人罪錯的現(xiàn)狀，破解“養(yǎng)豬困境”和“逗鼠困境”。
