經(jīng)過歷時(shí)8個(gè)月的3次審議，新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》)獲得十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過，將于1月1日起正式施行。
從修訂前的七章66條，擴(kuò)展到現(xiàn)在的八章129條，新修訂的《大氣污染防治法》內(nèi)容增加了近一倍，與之前相比，幾乎所有的法律條文都經(jīng)過了修改。
新修訂的《大氣污染防治法》與現(xiàn)行法律有何不同?又有哪些新變化?
■強(qiáng)化政府責(zé)任，理順防治思路
環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧今年年初在媒體座談會(huì)上指出，環(huán)保的事情從來不是環(huán)保部門一個(gè)部門的事情，而是各級(jí)政府、各個(gè)部門共同面臨的責(zé)任，也是全社會(huì)的事情。
“守法是底線，不論是企業(yè)還是政府，都要守法，這不是高要求，這是一個(gè)底線的要求�！标惣獙幈硎�，今后環(huán)保部門要“重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督，督促地方政府切實(shí)負(fù)起責(zé)任”。
而新修訂的《大氣污染防治法》則從法律角度再次明確了大氣污染防治工作是“各級(jí)政府、各個(gè)部門共同面臨的責(zé)任”。
“新《大氣污染防治法》明確地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善�！敝袊h(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合表示，“特別是要求未達(dá)到國家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)城市的人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)編制大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，按照國務(wù)院或者省級(jí)人民政府規(guī)定的期限達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。”
盡管在2000年版的《大氣污染防治法》中，就有各級(jí)人民政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定�！暗罂諝赓|(zhì)量限期達(dá)標(biāo)并持續(xù)改善還是第一次�！辈癜l(fā)合指出，限期達(dá)標(biāo)并持續(xù)改善與《* 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中要求的環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”作為地方各級(jí)政府環(huán)保責(zé)任紅線的要求相一致，也充分體現(xiàn)了《大氣污染防治法》的立法目標(biāo)，即以空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，以保護(hù)公眾的健康為目的。
為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，新修訂的《大氣污染防治法》確立了目標(biāo)責(zé)任制、約談制和考核評(píng)價(jià)制度。三大制度齊下，督促地方政府為當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量負(fù)責(zé)，并要求將考核結(jié)果向社會(huì)公開。
之所以將政府責(zé)任寫入新修訂的《大氣污染防治法》中，中國人民大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所主任周珂認(rèn)為，主要還是由于法律所面對(duì)的現(xiàn)狀和背景有所不同。
和2000年修訂相比，大氣污染防治形勢(shì)大有不同，污染形態(tài)也發(fā)生了變化。污染物種類由二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴(kuò)展到揮發(fā)性有機(jī)物、氨等，點(diǎn)源污染已發(fā)展成區(qū)域污染，單純的工業(yè)污染已發(fā)展成工業(yè)、生活、交通和農(nóng)業(yè)污染相互疊加。區(qū)域性霧霾問題也越來越嚴(yán)重。
在這種情況下，單純依靠規(guī)范企業(yè)達(dá)標(biāo)排污的手段已經(jīng)無法解決大氣污染問題，必須憑借頂層設(shè)計(jì)和政府部門使用綜合性措施。而政府更應(yīng)該肩負(fù)起治理大氣污染的重要責(zé)任。這些問題都需要立法直面解決。
“新修訂的《大氣污染防治法》以治理為主�！敝茜姹硎�，新法對(duì)政府治理大氣污染達(dá)標(biāo)考核進(jìn)行了規(guī)定，從法律角度明確了政府對(duì)于大氣環(huán)境的目標(biāo)責(zé)任。
由預(yù)防為主到治理為主，由企業(yè)職責(zé)擴(kuò)展到政府責(zé)任，新修訂的《大氣污染防治法》對(duì)大氣污染防治的工作思路作了明確，即堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。
■精細(xì)管理，多污染物協(xié)同控制
柴發(fā)合介紹說，新修訂的《大氣污染防治法》指明了大氣污染治理的工作方向，本著多源監(jiān)管、全程控制的原則，規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”，對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船以及其他大氣污染源等所有污染源進(jìn)行監(jiān)管，從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變，從末端治理向全過程控制、精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變。
新修訂的《大氣污染防治法》明確提及“大氣環(huán)境質(zhì)量”達(dá)36次之多，接近全部條文的三分之一，還對(duì)政府如何改善環(huán)境空氣質(zhì)量提出了具體要求。
首先是要求各級(jí)政府將大氣污染防治工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加大對(duì)大氣污染防治的財(cái)政投入。新修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定，地方政府必須制訂大氣污染防治規(guī)劃或空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)計(jì)劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量。
在燃煤控制方面，要求地方各級(jí)人民政府加強(qiáng)民用散煤的管理，禁止銷售不符合民用散煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭，鼓勵(lì)居民燃用優(yōu)質(zhì)煤炭和潔凈型煤，推廣節(jié)能環(huán)保型爐灶。城市人民政府可以劃定并公布高污染燃料禁燃區(qū)，并根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量改善要求，逐步擴(kuò)大高污染燃料禁燃區(qū)范圍。
在機(jī)動(dòng)車尾氣治理方面，新修訂的《大氣污染防治法》授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以在條件具備的地區(qū)，提前執(zhí)行國家機(jī)動(dòng)車大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中相應(yīng)階段排放限值，允許城市人民政府根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，劃定并公布禁止使用高排放非道路移動(dòng)機(jī)械的區(qū)域。
新法還要求省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定區(qū)域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)，并允許地方人民政府劃定禁止露天燒烤食品和燃放煙花爆竹的時(shí)段及區(qū)域。
同時(shí)，新修訂的《大氣污染防治法》要求地方政府加大對(duì)秸稈還田、收集一體化農(nóng)業(yè)機(jī)械的財(cái)政補(bǔ)貼力度，并且明確要求縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織建立秸稈收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用服務(wù)體系，采用財(cái)政補(bǔ)貼等措施支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)等開展秸稈收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用服務(wù)。
關(guān)于重污染天氣應(yīng)對(duì)，新法要求縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將重污染天氣應(yīng)對(duì)納入突發(fā)事件應(yīng)急管理體系。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府以及可能發(fā)生重污染天氣的縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定重污染天氣應(yīng)急預(yù)案。
這些措施涉及社會(huì)生產(chǎn)生活的方方面面，很多實(shí)踐中摸索出來的治理手段比如排污許可證、排污權(quán)交易等也被寫入其中。
“經(jīng)過實(shí)踐證明的可行經(jīng)驗(yàn)，需要用法律固定下來，新修訂的《大氣污染防治法》就是把成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律�！敝茜姹硎�，這意味著我國大氣污染治理模式將發(fā)生改變，由過去屬地管理向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變，由單打獨(dú)斗向齊心協(xié)力、群策群力轉(zhuǎn)變。
■提高違法成本，督促企業(yè)承擔(dān)責(zé)任
“新修訂的《大氣污染防治法》在行政層面規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)做什么，禁止做什么，并且對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化�！敝茜嬲J(rèn)為，新修訂的《大氣污染防治法》針對(duì)不同主體，其嚴(yán)格程度也有所差異。
“在企業(yè)落實(shí)責(zé)任方面的要求比較嚴(yán)格�！敝茜娓嬖V記者。
新修訂的《大氣污染防治法》對(duì)違法企事業(yè)單位的處罰做了比較細(xì)致的規(guī)定。針對(duì)違法企事業(yè)單位，新法制定了大量具體的、有針對(duì)性的措施，并配以相應(yīng)的處罰。具體的處罰行為和種類接近90種。新法還取消了現(xiàn)行法律中對(duì)造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂限額，增加了“按日計(jì)罰”的規(guī)定。
同時(shí)，新法還明確，造成大氣污染事故的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入50%以下的罰款。對(duì)造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計(jì)算罰款;對(duì)造成重大或者特大大氣污染事故的，按污染事故造成的直接損失的3倍以上5倍以下計(jì)罰。
“但是新修訂的《大氣污染防治法》在法律責(zé)任中，沒有對(duì)政府不作為的情形做出處理規(guī)定�！敝茜鎸�(duì)此表示遺憾。
■完善法律銜接，上下達(dá)成統(tǒng)一
“《環(huán)保法》、國務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等法律法規(guī)都對(duì)大氣污染防治工作進(jìn)行了規(guī)定�！敝茜鎻�(qiáng)調(diào)，“《大氣污染防治法》的落實(shí)，需要與這些法律法規(guī)進(jìn)行對(duì)接匹配。”
公共環(huán)境研究中心主任馬軍也表達(dá)了相似的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，新法涵蓋的內(nèi)容十分廣泛，但關(guān)鍵在于如何通過這樣的一部法律，讓之前制定的一些大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和措施有效落地。
以環(huán)境信息公開和公眾參與為例，新《環(huán)保法》要求，國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度�？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)�？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。
而新修訂的《大氣污染防治法》在新《環(huán)保法》基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)信息公開和公眾參與，共有22處要求環(huán)境信息公開和公布，不但要求公開政府考核結(jié)果，而且明確要求制定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)征求公眾意見，標(biāo)準(zhǔn)要公布，供公眾免費(fèi)查詢、下載;省級(jí)以上環(huán)保部門約談地方政府的情況、重點(diǎn)排污單位名錄、重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的大氣監(jiān)測(cè)信息和源解析結(jié)果、重污染天氣應(yīng)急預(yù)案等要向社會(huì)公開;環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)公布舉報(bào)電話、電子郵箱等，方便公眾舉報(bào)，并依法反饋舉報(bào)處理結(jié)果。
這兩則法律相互統(tǒng)一，有繼承、有發(fā)展，形成大氣污染防治的合力。
■措施相繼出臺(tái)，落實(shí)才是關(guān)鍵
令人欣慰的是，《大氣污染防治法》與各項(xiàng)法律法規(guī)的對(duì)接正在逐步完善。在9月17日國新辦就生態(tài)文明體制改革總體方案等情況舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，*組織部秘書長高選民表示，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》已于8月中旬公開發(fā)布。
《辦法》劃定了領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的責(zé)任紅線，明確了追責(zé)對(duì)象、追責(zé)情形、追責(zé)辦法，旨在督促領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立綠色政績(jī)觀，不能在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上”越雷池一步”，是督促領(lǐng)導(dǎo)干部正確履職用權(quán)的一把“利劍”，也是確�！洞髿馕廴痉乐畏ā仿鋵�(shí)的一個(gè)重要保障。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工王金南在接受媒體采訪時(shí)表示，如果能夠認(rèn)真地去落實(shí)80%的《大氣污染防治法》，全社會(huì)都能依法保護(hù)大氣環(huán)境，那么藍(lán)天白云就會(huì)常駐我們的穹頂。
而對(duì)企業(yè)來說，此次大氣污染防治法修訂，將給環(huán)保企業(yè)帶來新的機(jī)遇的同時(shí)，排污企業(yè)也必將面臨更大的治理減排壓力。因?yàn)閷砼c之打交道的不再是“人”，而是威嚴(yán)的法律。
華能楊柳青熱電廠生產(chǎn)管理部副主任劉宇向記者表示，為確保達(dá)標(biāo)排放，企業(yè)每年投資1億元以上，全面進(jìn)行環(huán)保設(shè)備改造，6月31日前，現(xiàn)役4臺(tái)機(jī)組將全部達(dá)到超凈排放標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，電廠將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)環(huán)保設(shè)備的運(yùn)行維護(hù)管理，通過嚴(yán)把煤炭入口關(guān)、提高設(shè)備可靠性等方式，堅(jiān)決杜絕超標(biāo)準(zhǔn)排放現(xiàn)象的發(fā)生。
專家觀點(diǎn)
治霾大家說
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤：
環(huán)境管理思維要將環(huán)境質(zhì)量改善作，實(shí)現(xiàn)總量和質(zhì)量雙管控，協(xié)同控制問題也要抓好。環(huán)境質(zhì)量改善需要政府主導(dǎo)、社會(huì)共治，把環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)交給地方政府之后，要發(fā)揮地方政府的自主性、能動(dòng)性，污染防治要精細(xì)化、精準(zhǔn)化。
清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長、國家環(huán)境保護(hù)大氣復(fù)合污染來源與控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任賀克斌：
大氣污染治理目標(biāo)不僅是濃度目標(biāo)，而是濃度目標(biāo)對(duì)應(yīng)多少減排量目標(biāo)，如何將減排量目標(biāo)落實(shí)每一個(gè)工程項(xiàng)目上去。環(huán)保部門不能光是尾部控制，重點(diǎn)在于前端的能源結(jié)構(gòu)，包括節(jié)能和相應(yīng)控制技術(shù)等。環(huán)保的問題不是我們環(huán)保部門能夠左右的，涉及的污染源那么多，一定數(shù)據(jù)掌握清楚以后，一定要明確在環(huán)保部門能掌控的范圍，環(huán)保部門能做什么，剩下要交出去說清楚。
湖北省環(huán)境保護(hù)廳廳長呂文艷：
目前，排污許可證的主要問題仍然是法律依據(jù)的問題。排污許可證的發(fā)放沒有法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，一些基礎(chǔ)性的問題沒有明確規(guī)定。排污許可證制度需要法律制度支持，落實(shí)法律責(zé)任，更需要國家在立法、制度建設(shè)方面盡快進(jìn)行完善。
天津大學(xué)法學(xué)院院長、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長孫佑海：
在環(huán)境法的體系內(nèi)部，經(jīng)常能感覺到已經(jīng)有的這些環(huán)保法律，存在著嚴(yán)重的矛盾和沖突，即內(nèi)耗的事情。隨著近年來對(duì)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)資源利用等領(lǐng)域法律的多次修改，像規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、信息、許可、監(jiān)督、檢查等方面的法律碎片化的問題就比較突出。
地方實(shí)踐
政協(xié)委員支招
河北省石家莊市政協(xié)日前組織10余名政協(xié)委員、專家學(xué)者，就《石家莊市大氣污染防治條例(修訂草案)》進(jìn)行立法協(xié)商，與會(huì)委員、學(xué)者積極為石家莊大氣污染治理建言獻(xiàn)策。
科學(xué)修訂好《石家莊市大氣污染防治條例》對(duì)于石家莊市在“十三五”期間，進(jìn)一步改善大氣環(huán)境質(zhì)量、保障人民群眾生命健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。圍繞《條例》修訂開展立法協(xié)商，是今年石家莊市政協(xié)的一項(xiàng)重要工作。
與會(huì)委員、專家從《條例》本身的科學(xué)性、可行性和可操作性，到引導(dǎo)全民參與、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)共同防治大氣污染，以及條款文字表述等方面提出意見建議，石家莊市直有關(guān)部門負(fù)責(zé)人認(rèn)真聽取發(fā)言，不時(shí)與委員、專家互動(dòng)交流，探討有關(guān)問題，并表示將充分吸納委員、專家的意見建議。
