依法治國(guó)如何升級(jí)：權(quán)威專家解讀四中全會(huì)十看點(diǎn)
中共十八屆四中全會(huì)閉幕5日后，28日晚間，被稱為依法治國(guó)“升級(jí)版”的《*關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》得以公布。
這份1.6萬(wàn)余字的《決定》，可謂看點(diǎn)頻頻。受訪專家表示，從其中一些關(guān)鍵的字眼中，可以窺見(jiàn)全面深化改革時(shí)代，中國(guó)的“依法治國(guó)”將如何升級(jí)。
看點(diǎn)一：建立憲法宣誓制度
相較于23日披露的會(huì)議公報(bào)，在28日晚間公布的這份《決定》中，“建立憲法宣誓制度”可謂新提法。《決定》稱，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開向憲法宣誓。
“公職人員就職時(shí)向憲法宣誓，旨在通過(guò)儀式上的莊嚴(yán)感，讓官員對(duì)憲法有敬畏之心，通過(guò)任職承諾增強(qiáng)其憲法意識(shí)、維護(hù)憲法權(quán)威。”中國(guó)社科院法學(xué)研究所副研究員支振鋒向中新網(wǎng)記者表示，這實(shí)際上可謂國(guó)際慣例，中共在黨的《決定》中部署憲法宣誓制，是踐行依憲執(zhí)政的承諾。
其實(shí)，*在就《決定》所作的說(shuō)明中，也強(qiáng)調(diào)了憲法宣誓制度是世界上大多數(shù)有成文憲法的國(guó)家所采取的一種制度。據(jù)介紹，在142個(gè)有成文憲法的國(guó)家中，規(guī)定相關(guān)國(guó)家公職人員必須宣誓擁護(hù)或效忠憲法的有97個(gè)。
看點(diǎn)二：探索委托第三方起草法律法規(guī)草案
在這份《決定》中，立法改革方面的亮點(diǎn)亦值得關(guān)注�！稕Q定》提出，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。
“目前，我們的立法過(guò)程中，尤其是行政執(zhí)法方面的立法，往往由相關(guān)行政部門起草草案，雖然也有些征求意見(jiàn)的程序，但是很顯然起草草案中，立法受部門利益直接影響，有礙立法公正。”
在支振鋒看來(lái)，《決定》中的這一規(guī)定有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義，“有些政府部門的行政規(guī)章，在對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制的時(shí)候，甚至受到一些利益集團(tuán)的游說(shuō)，暗中夾雜利益勾兌，出現(xiàn)了立法腐敗。”
在專家看來(lái)，委托第三方起草法律法規(guī)草案，可以避免利益集團(tuán)和部門利益對(duì)立法挾持干擾，但是，對(duì)“第三方”的規(guī)范和監(jiān)管也需要更細(xì)致的規(guī)制保障。
看點(diǎn)三：對(duì)重要條款單獨(dú)表決
在“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”章節(jié)，此次全會(huì)《決定》明確提出，“完善法律草案表決程序，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決。”
支振鋒對(duì)此表示，“雖然在國(guó)外非常普遍，但我們國(guó)家立法極少對(duì)某個(gè)條款進(jìn)行單獨(dú)表決，一般都是整體表決。”
在支振鋒看來(lái)，整體表決可能會(huì)導(dǎo)致兩種可能，“一方面，可能會(huì)因?yàn)橐恍┤藢?duì)個(gè)別條款的不認(rèn)同，使整個(gè)立法通不過(guò);另一方面，也可能本來(lái)大家對(duì)某個(gè)條款很不滿意，但是因?yàn)楦爬ㄐ缘耐ㄟ^(guò)，而導(dǎo)致某一條款被‘打包過(guò)關(guān)’。”
鑒于此，支振鋒認(rèn)為，“對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決”這一規(guī)定是非常好的做法，旨在讓立法盡大可能體現(xiàn)公共利益和公眾意志。
看點(diǎn)四：編纂民法典
在“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”章節(jié)，《決定》明確，加強(qiáng)市場(chǎng)法律制度建設(shè)，編纂民法典，引發(fā)輿論關(guān)注。
中國(guó)社科院法學(xué)研究所民法室研究員孫憲忠接受媒體采訪時(shí)表示，這是法學(xué)界多年的期盼，也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)大方針的一個(gè)最扎實(shí)最基本的步驟，是非常有必要的。
對(duì)于此次編纂，孫憲忠主張“不要弄得太快了”，理由是中國(guó)在民法領(lǐng)域頒發(fā)的單行法都有，所以現(xiàn)在解決無(wú)法可依問(wèn)題的壓力不大。此外，一些編纂技術(shù)問(wèn)題也需考慮，“一個(gè)民法典有數(shù)千個(gè)條文，這些條文不能是一麻袋土豆，表面是一個(gè)整體，但是內(nèi)在沒(méi)有邏輯。立法必須是科學(xué)化的體系化的產(chǎn)物。”
為此，孫憲忠認(rèn)為，這次民法典能夠完成，五到八年是一個(gè)比較適合的時(shí)間。
看點(diǎn)五：積極推行政府法律顧問(wèn)制度
在依法執(zhí)政方面，“積極推行政府法律顧問(wèn)制度”的表述引人關(guān)注。《決定》明確，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。
“實(shí)際上，政府法律顧問(wèn)制度在一些地方已經(jīng)開始推進(jìn)，這也是建設(shè)法治政府的一項(xiàng)具體措施。”支振鋒說(shuō)，四中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)了政府重大決策的法律程序，在決策環(huán)節(jié)引入政府法律顧問(wèn)，也是為了保證依法決策、依法行政。
中國(guó)社科院法學(xué)研究所法治國(guó)情調(diào)研室主任田禾也表示，長(zhǎng)期以來(lái)，政府決策在合法性審查方面是有所欠缺的，因?yàn)楹芏喙珓?wù)員并不懂法律，因此在決策時(shí)，就有可能作出一些違反法律規(guī)定的錯(cuò)誤決定。建立這一制度，使政府在決策時(shí)更加科學(xué)、合法，從制度上保證決策的合法性。1
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看點(diǎn)六：首次關(guān)注重大決策久拖不決
《決定》提出，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他*員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。
中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德對(duì)此表示，在重大決策追責(zé)方面，“久拖不決”還是第一次提出，主要是針對(duì)決策過(guò)程中的不作為情況。
馬懷德說(shuō)，決策機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)做決策卻拖延不做，引發(fā)小事拖大，大事拖大，甚至引發(fā)群體性事件，或者嚴(yán)重的國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的損失。如果發(fā)生的是事故、財(cái)產(chǎn)損失、人員傷亡，都可以按照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，但如果是政治損失、社會(huì)穩(wěn)定方面的損失，要根據(jù)具體情況，有待進(jìn)一步完善相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。
看點(diǎn)七：變立案審查制為立案登記制
改革法院案件受理制度，《決定》明確，變立案審查制為立案登記制，有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。
立案審查制度是指法院在受理案件的過(guò)程中，依據(jù)法律規(guī)定對(duì)當(dāng)事人的起訴是否符合受理?xiàng)l件進(jìn)行審查，以決定是否受理的制度。但是一直以來(lái)，現(xiàn)行立案審查制度存在法律規(guī)定的起訴條件過(guò)高、彈性太大、易被濫用等缺陷，立案難、起訴難現(xiàn)象備受社會(huì)詬病。
在孫憲忠看來(lái)，四中全會(huì)將“有案必立”提升到如此高度，意義重大，《決定》中的這一規(guī)定是依法治國(guó)最切實(shí)的步驟。
孫憲忠說(shuō)，目前，中國(guó)的三大訴訟法都規(guī)定了“審限”制度，有案必立后，法院審案時(shí)間有明確規(guī)定，法官不會(huì)久拖不審，老百姓的權(quán)利就能夠得到及時(shí)的保護(hù)。
不過(guò)，對(duì)于“有案必立”之后是否會(huì)增加法院的工作成本，在專家看來(lái)，改革不能因噎廢食，要通過(guò)改革法院體制機(jī)制的改革解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
看點(diǎn)八：建立法官、檢察官逐級(jí)遴選制度
《決定》提出，建立法官、檢察官逐級(jí)遴選制度，并明確，“初任法官、檢察官由高級(jí)人民法院、省級(jí)人民檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層法院、檢察院任職。上級(jí)人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級(jí)人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選。”
“這說(shuō)明高層意識(shí)到，我國(guó)法律職業(yè)人群在素質(zhì)上是有所欠缺的。”田禾表示，只有保證這一群體的專業(yè)性，才能使其在執(zhí)法和司法過(guò)程當(dāng)中的水平有所保證。
在田禾看來(lái)，這不能操之過(guò)急，不能走得太快，而要從根本上解決這一問(wèn)題，還是要改變法學(xué)教育，“目前，我們的法學(xué)教育太空，理論性太強(qiáng)，實(shí)務(wù)太少。”
看點(diǎn)九：各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師
值得注意的是，《決定》在加強(qiáng)法治隊(duì)伍建設(shè)方面特別提及了“公職律師”的設(shè)立，提出各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師。
但其實(shí)，公職律師并不是四中全會(huì)公報(bào)提出的新概念。早在出版的《中國(guó)的司法改革》白皮書中，就介紹了包括公職律師、公司律師隊(duì)伍建設(shè)的情況。
“此次《決定》在這方面有個(gè)細(xì)節(jié)的變化，將黨政機(jī)關(guān)設(shè)立公職律師，把公職律師的設(shè)立擴(kuò)展到黨委，這是一個(gè)較為新穎的表述。”支振鋒說(shuō)，目前一些重大決策多首先由黨委作出，黨委設(shè)立公職律師，無(wú)疑在確保黨委依法執(zhí)政、保障決策合法性方面起到積極作用。
支振鋒表示，政府層面有法律顧問(wèn)，黨委設(shè)立公職律師，則是在依法執(zhí)政的層面對(duì)公權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行法治監(jiān)督，而一些人民團(tuán)體很多時(shí)候也具有一些公共管理職能，它們的一些作為可能會(huì)妨礙到公民權(quán)利，所以，這些團(tuán)體設(shè)置公職律師，也是在擴(kuò)大規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的扇面。
看點(diǎn)十：政法委員會(huì)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持
在中共以“依法治國(guó)”為主題的這次中央全會(huì)上，特別論及了“依法治國(guó)”與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”之間的關(guān)系。全會(huì)《決定》指出，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，并強(qiáng)調(diào)“政法委員會(huì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持”。
《決定》提出，各級(jí)黨委政法委員會(huì)要把工作著力點(diǎn)放在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實(shí)施。
“這實(shí)際上是將政法委的工作職能重新明確。”支振鋒稱，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，特別是在司法改革的大背景下，堅(jiān)持政法委協(xié)調(diào)統(tǒng)籌作用有現(xiàn)實(shí)必要。
支振鋒說(shuō)，一直以來(lái)，政法委的工作范疇沒(méi)有清晰界定，一些基層政法委在協(xié)調(diào)辦案的名頭下插手案件辦理，影響司法獨(dú)立，“規(guī)范厘清政法委職能，并強(qiáng)調(diào)其要帶頭依法辦事，具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。”
