評(píng)四中全會(huì)的法治議題
1.李步云：憲政之爭(zhēng)實(shí)質(zhì)是一些人對(duì)制度不自信
2015-10-23第131期
鳳凰網(wǎng)主筆：陳芳
“依法治國(guó)的根本是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政的根本是依憲執(zhí)政”，被業(yè)界尊為“中國(guó)法治三老”之一的李步云，早前接受鳳凰網(wǎng)獨(dú)家對(duì)話時(shí)，這樣闡述依法治國(guó)的根本。
依法治國(guó)，自1979年作為理念被提出，到十五大通過(guò)黨內(nèi)民主程序正式寫(xiě)入黨的文件，1999年寫(xiě)入憲法上升為國(guó)家意志，再到十八大上升至國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的制度保障，大致走過(guò)了這樣一個(gè)歷程。在李步云看來(lái)，一個(gè)現(xiàn)代法治國(guó)家，首先要樹(shù)立憲法的權(quán)威。
然而，1982年憲法頒布至今，憲法的權(quán)威，無(wú)論在官員還是民眾中，始終難以樹(shù)立。究其根源，李步云認(rèn)為在于缺乏制度保障，“維護(hù)憲法權(quán)威要建立憲法監(jiān)督制度，包括違憲審查。如果這個(gè)制度建立起來(lái)，將成為我們法治中國(guó)建設(shè)的里程碑”。
作為參與者之一，李步云還向鳳凰網(wǎng)講述了1982年憲法起草的諸多幕后故事，諸如圍繞司法獨(dú)立出現(xiàn)的分歧，思想基本原則如何寫(xiě)入憲法等。
鳳凰網(wǎng)：十八大提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，并首次將法治上升為治國(guó)理政的基本方式。在您看來(lái)，依法治國(guó)的根本是什么?
李步云：以*的新一屆領(lǐng)導(dǎo)層，思想觀念比過(guò)去有很大的進(jìn)步。12月4日，*在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話，得到了黨內(nèi)黨外的普遍贊賞及擁護(hù)。他講憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施，并就未來(lái)落實(shí)憲法提出了四條要求：第一、人民民主，第二、依法治國(guó)，第三、保障人權(quán)，第四、樹(shù)立憲法至高無(wú)上的權(quán)威。*的講話很全面，體現(xiàn)了依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的理念。
依法治國(guó)的根本是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政的根本是依憲執(zhí)政。
一個(gè)國(guó)家的法律體系，最根本的就是憲法。新一屆領(lǐng)導(dǎo)提出“法治中國(guó)”的概念，如果說(shuō)“法治中國(guó)”是一棟大廈，憲法就是整個(gè)大廈的基礎(chǔ)，刑法、民法、行政法等就像梁和柱，其它的法律規(guī)則就像磚瓦。憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法，是一切法律的基礎(chǔ)，是治國(guó)的總章程。一個(gè)國(guó)家公民的基本權(quán)利，國(guó)家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、職權(quán)和運(yùn)作程序等最基本的制度都是通過(guò)憲法確立下來(lái)。
因此，在現(xiàn)代法治國(guó)家中，首先要樹(shù)立憲法的權(quán)威。
鳳凰網(wǎng)：依憲治國(guó)包含哪些內(nèi)容?
李步云：依法治國(guó)的根本是依憲治國(guó)。依憲治國(guó)包含哪些內(nèi)容?現(xiàn)代憲法的三條原則就是民主、法治、人權(quán)。
具體到我們國(guó)家，1999年，“依法治國(guó)”寫(xiě)入憲法;2004年，“保障人權(quán)”寫(xiě)入憲法，首次將“人權(quán)”由一個(gè)政治概念提升為法律概念;之后又講民主，十八大和十八屆三中全會(huì)，提到進(jìn)一步發(fā)展人民代表大會(huì)制度、健全協(xié)商民主制度和完善基層自治制度。
這三者的關(guān)系，應(yīng)該是以法治來(lái)促人權(quán)、促民主。民主是最難的，法治最容易接受，人權(quán)又比較敏感。因此，在實(shí)際操作中，先搞好法治，再搞好人權(quán)，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)制度的改革。
依法治國(guó)從提出到成為治國(guó)方略
鳳凰網(wǎng)：您1979年曾發(fā)表一篇文章《要實(shí)行》，就提出了依法治國(guó)的理念。依法治國(guó)最終上升為治國(guó)戰(zhàn)略的過(guò)程是怎樣的?
李步云：1979年我在《要實(shí)行》一文中，從歷史背景、理論依據(jù)、觀念變革、制度更新四方面，全面論證了我國(guó)應(yīng)該提倡依法治國(guó)的方針。這篇文章發(fā)表后，有了爭(zhēng)論，一派意見(jiàn)說(shuō)法治好，人治也好，兩個(gè)都要，不要否定人治;還有一派說(shuō)法治和人治都不好，都不要提，只提制度就可以了。
后來(lái)有了一個(gè)轉(zhuǎn)折，1995年1月，江澤民的領(lǐng)導(dǎo)班子第二次學(xué)習(xí)法制知識(shí)，提出以“依法治國(guó)”作為主題。我是這次課題組成員之一，當(dāng)時(shí)我建議把“建設(shè)法制國(guó)家”改為“建設(shè)”，將“制”改成“治”。因?yàn)?ldquo;法制”僅僅是法律制度的簡(jiǎn)稱，而“法治”與“人治“對(duì)立，是指法律在社會(huì)中被賦予崇高的地位，包括法律的制定者和執(zhí)行者在內(nèi)，所有人都必須遵守。
這次講課后，黨的文件和政府文件開(kāi)始提依法治國(guó)。黨的十五大上，通過(guò)黨內(nèi)民主程序正式將“依法治國(guó)”寫(xiě)入黨的文件，成為黨內(nèi)共識(shí)。1999年8月，李鵬負(fù)責(zé)第三次憲法修改，這一次修憲的最大亮點(diǎn)就是將“依法治國(guó)，建設(shè)”寫(xiě)入了憲法，從而將黨的主張上升為國(guó)家意志。
82憲法確立幕后
鳳凰網(wǎng)：您曾參與并見(jiàn)證了1982憲法的起草過(guò)程，請(qǐng)您講講82憲法起草幕后，哪些內(nèi)容是存在分歧的?最終又是如何確立的?
李步云：當(dāng)時(shí)中央書(shū)記處辦公室需要一個(gè)法律方面的人才，社科院法學(xué)所領(lǐng)導(dǎo)就推薦了我。我于1980年7月至1981年7月在那里工作了一年。
1980年9月，五屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議。我去書(shū)記處做的第一件事，是負(fù)責(zé)起草時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的葉劍英在憲法修改委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話，代表中央對(duì)這次憲法修改定一個(gè)基調(diào)。這篇講話稿由當(dāng)我和一個(gè)理論組的同志負(fù)責(zé)起草，他負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)部分，我負(fù)責(zé)法律部分。
憲法修改通常以前一部為基礎(chǔ)，但1978年憲法沒(méi)有完全消除文化大革命的影響，還保留著繼續(xù)革命等錯(cuò)誤思想，并取消了法律平等、司法獨(dú)立等內(nèi)容。1975年憲法是四人幫起草的一部壞憲法。這樣就以1954年憲法為基礎(chǔ)。
我在起草講話稿時(shí)，提到這次憲法修改應(yīng)該貫徹兩條原則：民主立憲和司法獨(dú)立，均被采納，寫(xiě)進(jìn)了葉劍英委員長(zhǎng)的講話稿中(“法制的民主原則、平等原則、司法獨(dú)立原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁映浞值膶?shí)現(xiàn)”)。
當(dāng)時(shí)法律面前人人平等這一原則已經(jīng)取得廣泛共識(shí)，民主原則廣泛征求意見(jiàn)也沒(méi)有問(wèn)題，但在司法獨(dú)立這一點(diǎn)產(chǎn)生了分歧。關(guān)于司法獨(dú)立，1954年憲法這樣表達(dá)，即“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，只服從法律”，我認(rèn)為這是體現(xiàn)“司法獨(dú)立”最好的表達(dá)。
這次憲法修訂，黨內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)司法獨(dú)立有不同意見(jiàn)，特別是黨內(nèi)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)司法獨(dú)立有所看法，所以現(xiàn)在憲法第126條是這樣表述的：“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。
鳳凰網(wǎng)：沒(méi)有說(shuō)黨。
李步云：是的，沒(méi)有說(shuō)黨，沒(méi)有說(shuō)人大。只說(shuō)不受行政機(jī)關(guān)干涉，那么黨和人大就可以干涉嗎?“干涉”是一個(gè)貶義詞，是不科學(xué)的。黨是要領(lǐng)導(dǎo)，人大要監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督不是干涉。
鳳凰網(wǎng)：當(dāng)時(shí)關(guān)于司法獨(dú)立出現(xiàn)分歧，反對(duì)這一說(shuō)法的人擔(dān)心什么?
李步云：擔(dān)心會(huì)威脅到黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大的監(jiān)督。
當(dāng)時(shí)我和另外四個(gè)人建議，一是恢復(fù)1954年憲法的提法，即人民法院獨(dú)立審判，只向法律負(fù)責(zé)，干脆利索;二是把“不受行政機(jī)關(guān)”改為“不受任何機(jī)關(guān)”。這個(gè)意見(jiàn)報(bào)上去了，但由于一些人的反對(duì)，沒(méi)有被采納。1999年和2004年修改憲法時(shí)我都提過(guò)，但一直沒(méi)改。
人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，具體的職責(zé)憲法是有規(guī)定的。但辦具體案件時(shí)，黨不要過(guò)問(wèn)和干預(yù)。法院之上還有一個(gè)機(jī)構(gòu)、一個(gè)個(gè)人最后拍板該不該判、判什么罪，這就與憲法相違背了。
1979年，我在《光明日?qǐng)?bào)》發(fā)表一篇題為《黨組織要在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)》的文章，影響很大，這一點(diǎn)后來(lái)寫(xiě)進(jìn)了黨章，在憲法序言中也得到了體現(xiàn)：“所有國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)組織和公民個(gè)人都要按照憲法辦事”。各政黨都要按照憲法辦事，也包括共產(chǎn)黨，黨要在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。
鳳凰網(wǎng)：1982年憲法起草修訂過(guò)程中，鄧小平、葉劍英這些經(jīng)歷過(guò)文革的高層領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)憲法、法治的認(rèn)識(shí)是怎樣的?
李步云：1978—1982年，這一階段黨內(nèi)思想是非常開(kāi)放的，對(duì)學(xué)者非常尊重，我們起草的文件，領(lǐng)導(dǎo)直接就采納。
1983年以后，開(kāi)始出現(xiàn)一些自由化傾向，提出了人權(quán)、自由、民主等口號(hào)，有些過(guò)頭，中央開(kāi)始清理精神污染，反自由化。
無(wú)論鄧還是葉，文革當(dāng)中都是受害者，對(duì)法治被踐踏深有體會(huì)。鄧小平當(dāng)時(shí)的一系列講話都是非常開(kāi)明的，比如他講：黨政組織要管好黨，不要過(guò)度干預(yù)司法機(jī)關(guān);還有國(guó)內(nèi)法治化建設(shè)、法律平等、建立律師制度等等。當(dāng)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)層中的主流思想很開(kāi)明，推動(dòng)了思想解放，推動(dòng)了各方面的改革。我深深感覺(jué)到當(dāng)時(shí)是思想、意識(shí)形態(tài)的黃金時(shí)代。
鳳凰網(wǎng)：1982年憲法，首次將“公民權(quán)利”提到了“國(guó)家機(jī)構(gòu)”之上，這背后是怎樣的過(guò)程?
李步云：因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)由人民選舉產(chǎn)生，是為人民服務(wù)的。現(xiàn)在意義上的人民其實(shí)就是中華人民共和國(guó)公民的概念。因此先強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利，然后再是國(guó)家機(jī)關(guān)如何選舉產(chǎn)生。這樣的一個(gè)邏輯體現(xiàn)了人權(quán)精神。
四項(xiàng)基本原則如何寫(xiě)入憲法
鳳凰網(wǎng)： 1982年憲法，也就是現(xiàn)在的憲法，總綱里有四項(xiàng)基本原則，即堅(jiān)持，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持馬克思列寧主義、毛澤東思想。當(dāng)時(shí)這四項(xiàng)基本原則寫(xiě)進(jìn)憲法的過(guò)程是怎樣的?
李步云：這是鄧小平一開(kāi)始就提出的，要把四項(xiàng)基本原則寫(xiě)入憲法。具體怎么寫(xiě)入憲法?當(dāng)時(shí)有兩種意見(jiàn)：一個(gè)是寫(xiě)入具體條文，一個(gè)是寫(xiě)入序言。最終確立把四項(xiàng)基本原則寫(xiě)入序言，從敘述中國(guó)近代歷史發(fā)展的事實(shí)來(lái)表明堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。
憲法里寫(xiě)進(jìn)四項(xiàng)基本原則，我認(rèn)為在當(dāng)時(shí)和當(dāng)前歷史條件下，有一定的必要性。我們的改革任務(wù)非常復(fù)雜，涉及面非常廣，這種情況下需要保持社會(huì)穩(wěn)定，就必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)思想。
鳳凰網(wǎng)：今天如何看待四項(xiàng)基本原則，比如人民民主專政，面臨著一些爭(zhēng)議。
李步云：人民民主專政這個(gè)提法有一個(gè)歷史過(guò)程。從最早“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政領(lǐng)導(dǎo)下繼續(xù)革命”的提法，到十八大報(bào)告通篇已經(jīng)沒(méi)有出現(xiàn)“人民民主專政”這個(gè)詞。
我們的國(guó)體是人民民主專政，政體是人民代表大會(huì)制度。對(duì)這樣的描述我有不同意見(jiàn)，我認(rèn)為我們的國(guó)體是人民，政體是共和。毛澤東說(shuō)過(guò)，國(guó)體是什么樣的階級(jí)階層和政治集團(tuán)掌握這個(gè)國(guó)家的權(quán)力，我們國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，因此國(guó)體應(yīng)該是人民。
中華人民共和國(guó)的“共和”是政體，“共和”政體應(yīng)該有一個(gè)新的解釋。“共”包含四層含義：國(guó)家的一切權(quán)力歸人民共有，國(guó)家的一切大事由人民共決，國(guó)家的主要資源由人民共占，國(guó)家的一切發(fā)展成果由人民共享。“和”應(yīng)該是官吏和民眾和睦相處，民眾與民眾和諧相待，窮人與富人和衷共濟(jì)，本國(guó)與他國(guó)和平共處。我們是，因此“共”是、共產(chǎn)主義的本質(zhì)特性，“和”是中華民族的文化瑰寶�，F(xiàn)在，人民代表大會(huì)制度是共和政體的表現(xiàn)形式，除此以外，還有政治協(xié)商制度、基層自治制度、企事業(yè)民主管理制度。
憲政之爭(zhēng)實(shí)質(zhì)是一些人對(duì)制度不自信
鳳凰網(wǎng)：如何看待三中全會(huì)前以致現(xiàn)在仍有分歧的“憲政之爭(zhēng)”?
李步云：所謂憲政，包含四個(gè)要素：人民民主、依法治國(guó)、保障人權(quán)、憲法要有極大的權(quán)威。
關(guān)于意識(shí)形態(tài)的問(wèn)題，堅(jiān)持“學(xué)術(shù)有禁區(qū)，宣傳有紀(jì)律”是黨的一貫主張。但諸如憲政、普世價(jià)值等抽象的理論問(wèn)題是可以探討的，應(yīng)該允許不同意見(jiàn)的爭(zhēng)論，采納不采納是執(zhí)政黨和中國(guó)政府的問(wèn)題。但打著憲政的旗號(hào)否認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，否定我們制度的優(yōu)越性，主張全面照搬西方，這是我堅(jiān)決反對(duì)的。我們有一些重大原則是不能突破的，比如不能搞多黨制、不能軍隊(duì)國(guó)家化、不能照搬三權(quán)分立。我們有*的一套東西，我們可以建立一套超越西方的理論制度，應(yīng)該要有這個(gè)制度的自信，而不是照搬西方。
但憲政這個(gè)概念是不應(yīng)該被否定的，一些人提憲政是資產(chǎn)階級(jí)的口號(hào)，理論上站不住腳，政治上也是危險(xiǎn)錯(cuò)誤的，既抹黑了毛澤東、劉少奇，又否定了民主革命的整個(gè)歷史，新民主主義是大講憲政的。
憲政之爭(zhēng)，根本上來(lái)講，是有一些同志對(duì)我們的制度、理論不自信。
鳳凰網(wǎng)：82年憲法已有30年，但無(wú)論對(duì)普通民眾還是官員來(lái)說(shuō)，其權(quán)威并未樹(shù)立，您覺(jué)得憲法無(wú)權(quán)威的根本原因在哪里?
李步云：憲法的權(quán)威樹(shù)立不起來(lái)，根本原因是缺少制度保障。維護(hù)憲法權(quán)威要建立憲法監(jiān)督制度，包括違憲審查制度。如果這個(gè)制度建立起來(lái)，將成為我們法治中國(guó)建設(shè)的里程碑。
我在《建立違憲審查制度刻不容緩》的文章中，提到建立違憲審查制度的重要性，并提出了具體方案。在全國(guó)人大建立一個(gè)新的憲法監(jiān)督委員會(huì)，執(zhí)行包括違憲審查、憲法解釋、重要權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)限的劃分、違反憲法文件的撤銷等任務(wù)。
鳳凰網(wǎng)：關(guān)于憲法的監(jiān)督，之前是否有這樣的提法?一直做不到的原因是什么?
李步云：此前有人提出過(guò)要建立違憲審查制度，可能就是擔(dān)心黨的文件、決議、一些領(lǐng)導(dǎo)講話，如果違憲怎么辦。另外擔(dān)心軍隊(duì)。1982年憲法制定時(shí)，當(dāng)時(shí)有三票棄權(quán)，這在過(guò)去歷史上是沒(méi)有的，就是與違憲審查制度有關(guān)。
十八大報(bào)告提出：“黨*民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”
*在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中也指出，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。
現(xiàn)在的中央領(lǐng)導(dǎo)如果能夠把違憲審查制度建立起來(lái)，功德無(wú)量，是未來(lái)中國(guó)法治建設(shè)的里程碑。如果憲法都沒(méi)有權(quán)威，法律怎么能夠有權(quán)威?如果中央領(lǐng)導(dǎo)帶頭嚴(yán)格遵守憲法，下面的干部誰(shuí)能不按法律辦事?
