關于參公管理的法律依據(jù)是《公務員法》第一百零六條:法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員,經批準參照本法進行管理。
基本情況
2005年5月,《公務員法》頒布,從法律的角度確定了參公管理事業(yè)單位的身份。2006年4月,《〈中華人民共和國公務員法〉實施方案》的通知下發(fā),該實施方案附件五———《參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的單位審批辦法》具體規(guī)定了參公事業(yè)單位的審批辦法。2006年8月,原人事部出臺了《關于事業(yè)單位參照公務員法管理工作有關問題的意見》,詳細規(guī)定了符合參公事業(yè)單位的條件及其審批權限、程序等。以上法律、規(guī)章的出臺系統(tǒng)規(guī)定了參公管理事業(yè)單位的審批和管理工作。隨著2006年9月,《關于印發(fā)參照公務員法管理的黨中央、國務院直屬事業(yè)單位名單的通知》的下發(fā),參公管理事業(yè)單位制度在實踐中開始落地生根。據(jù)統(tǒng)計,在我國超過4000萬的事業(yè)單位員工中,“參公”人員約有90萬。在中央層面上,目前黨中央和國務院直屬的事業(yè)單位中參照公務員法管理的共有19家。另外,還有若干人民團體和群眾團體實行參公管理。2006年8月,《工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾團體機關參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的意見》將包括中華全國總工會在內的21個人民團體和群眾團體機關納入參照公務員法管理的范圍。
在地方,參公事業(yè)單位的情況比中央層面的參公事業(yè)單位復雜。首先,中央層面的參公事業(yè)單位為地方設立了標桿。按照“上下對口”或“上行下效”的常規(guī),有些事業(yè)單位在中央層面實行參公管理,在地方層面通常也要參公管理。例如,各級中共黨校和行政學院。其次,一部分事業(yè)單位雖然在中央層面沒有實行參公管理,在地方可能實行參公管理。例如,農業(yè)部農機監(jiān)理總站沒有實行參公管理①,但全國各省的農機監(jiān)理總站基本都實行了參公管理。再次,同一職能的事業(yè)單位,在不同地區(qū)參公情況也不同。例如,同為市縣級農機監(jiān)理機構,新疆、四川大多實行參公管理,北京、河北卻不實行參公管理。
基本特點
參公事業(yè)單位作為一種特殊的事業(yè)單位,具有一定的特點,主要表現(xiàn)為其與行政機關和一般事業(yè)單位的區(qū)別和聯(lián)系。
對于參公事業(yè)單位和行政機關來說,二者編制管理不同,但是實行相同的人事管理制度,即公務員制度。原則上,我國公共部門根據(jù)不同的編制類型實行不同的人事制度,行政編制人員實行公務員管理制度,事業(yè)編制人員實行事業(yè)單位人事管理制度。然而,參公事業(yè)單位就是我國編制管理和人事制度管理中存在的一個例外,也就是說,參照公務員管理事業(yè)單位的工作人員其編制仍然在事業(yè)編制序列,然而卻按照公務員管理辦法進行管理。《參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的單位審批辦法》第6條規(guī)定,實行參照管理的單位,應當參照《〈中華人民共和國公務員法〉實施方案》對人員進行登記、確定職務與級別、套改工資,并參照公務員法及其配套政策法規(guī)的規(guī)定,對單位內除工勤人員以外的工作人員進行管理。參照管理的單位不實行事業(yè)單位的專業(yè)技術職務、工資、獎金等人事管理制度。另外,雖然參公事業(yè)單位和行政機關都實行公務員制度,但是一般來說,行政機關的工作人員被稱為“公務員”,而參公事業(yè)單位的工作人員被稱為“參公人員”。
對于參公事業(yè)單位和一般事業(yè)單位來說,兩者都屬于事業(yè)單位編制,但是實行不同的人事制度,前者實行公務員制度,后者實行事業(yè)單位人事管理制度。公務員制度和事業(yè)單位人事管理制度在招錄、晉升、薪酬、退休、養(yǎng)老等諸多人事管理方面都存在不同,如招錄制度,參公事業(yè)單位和行政機關人員招錄必須遵守《公務員錄用規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定,而事業(yè)單位工作人員的招聘必須按照事業(yè)單位公開招聘的一系列規(guī)定執(zhí)行。只有符合一定條件的事業(yè)單位,經審批,才能取得參公管理的身份。《關于事業(yè)單位參照公務員法管理工作有關問題的意見》明確規(guī)定,事業(yè)單位參照管理應同時具備兩個條件:第一,要有法律、法規(guī)授權的公共事務管理職能;第二,使用事業(yè)編制,并由國家財政負擔工資福利。
參公事業(yè)單位與一般事業(yè)單位在享有的資源方面存在不同,主要表現(xiàn)為兩個方面:第一,通過參公管理身份的確立,能夠增強參公事業(yè)單位工作開展的權威性和公信力;第二,參公管理的身份保障了參公事業(yè)單位工作人員類同公務員的福利待遇。例如,參公人員基本可以無障礙地在事業(yè)單位與國家機關之間進行交流,從而有較大職業(yè)發(fā)展空間。因此,絕大多數(shù)事業(yè)單位都非常希望納入參公管理。