據(jù)悉，2017年是農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)的收官之年，也可以說是農(nóng)村宅基地出現(xiàn)大變化的一年，今年開始農(nóng)村的宅基地制度將基本完善，對于宅基地的審批制度將會優(yōu)化，要做到讓農(nóng)民群眾能夠滿足基本住房需要，還要實(shí)現(xiàn)不多占地、多用地，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化。
今年可以說是農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)的收官之年，也可以說是農(nóng)村宅基地出現(xiàn)大變化的一年，今年開始農(nóng)村的宅基地制度將基本完善，對于宅基地的審批制度將會優(yōu)化，要做到讓農(nóng)民群眾能夠滿足基本住房需要，還要實(shí)現(xiàn)不多占地、多用地，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化。
對于各種歷史原因?qū)е碌霓r(nóng)村一戶多宅、農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)等問題，也將會有相關(guān)的解決方案出臺了，按照當(dāng)前的試點(diǎn)形式具體的執(zhí)行方法也主要有三大類：1、多占宅基地有償使用;2、宅基地自愿退出給于補(bǔ)償;3、違規(guī)超占宅基地予以收回。
如今隨著新的宅基地制度改革之后，各地農(nóng)村都在不斷加強(qiáng)農(nóng)村的集中使用，減少土地資源浪費(fèi)，讓更多的農(nóng)村土地合理利用在農(nóng)業(yè)種植上，也預(yù)示著未來宅基地的申請將會更加嚴(yán)格，將會有更多的農(nóng)民申請不到宅基地。
不符合分戶條件的農(nóng)民不能夠申請宅基地，目前很多農(nóng)民朋友不滿足分戶條件，或者原本宅基地的面積能夠滿足全家人的需要，這樣的農(nóng)民將不能夠在重新申請宅基地了。如今又很多農(nóng)民朋友都響應(yīng)了自愿有償退出宅基地政策，到城市買了房屋，這里農(nóng)民也將不能夠在申請宅基地。
國家正在不斷加大農(nóng)村土地的利用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的有效管理，對于農(nóng)村建設(shè)用地，宅基地的申請要求的也較為嚴(yán)格，但是對于普通農(nóng)民大眾來說，只要符合宅基地的申請條件，還是能夠申請到宅基地。
重磅文稿：劉守英??農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路
[摘要]宅基地制度是中國農(nóng)村土地制度中最特殊的制度安排。本文在梳理宅基地制度歷史形成的基礎(chǔ)上，對宅基地特殊的權(quán)利安排、特殊的取得方式與特殊的社會目標(biāo)進(jìn)行了討論，強(qiáng)調(diào)了宅基地制度改革要在權(quán)衡這三者的關(guān)系中求解，最后提出了試點(diǎn)建議。
中國農(nóng)村的宅基地制度是集體化的產(chǎn)物，是僅存的資源稀缺程度很高卻仍然采取福利分配的制度安排之一，理應(yīng)屬于改革的重要領(lǐng)域。但是，由于歷史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承載的政治和社會功能，如何改革宅基地制度，成為頂層設(shè)計(jì)、法律修改、政策制定與學(xué)術(shù)討論最為謹(jǐn)慎和敏感的領(lǐng)域。土地制度改革中，宅基地制度是最為獨(dú)特、最為敏感，也是最難以決斷的一項(xiàng)。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會土地制度改革總體部署中，明確了宅基地制度改革的具體內(nèi)容，即“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，成為下一步宅基地制度試點(diǎn)與改革的基本制度安排。本文在梳理宅基地制度歷史形成的基礎(chǔ)上，提煉出這一制度的基本特征，對宅基地制度改革要權(quán)衡的幾個(gè)方面進(jìn)行了討論，最后提出了試點(diǎn)的幾點(diǎn)建議。
一、農(nóng)村宅基地制度的形成
宅基地制度是中國土地制度中非常獨(dú)特的一項(xiàng)制度安排。在傳統(tǒng)大陸法系國家，只有地上權(quán)之規(guī)定，但沒有宅基地之說。在中國，民間歷史以來一般以“宅”、“宅子”、“房宅”指稱宅基地，既包括他家所蓋的房子，理所當(dāng)然也包括了房子所占有的那塊地[1]。在土地私有體制下，私房蓋在自己的私地上，誰也不會質(zhì)疑，也沒人會想著將兩者分離會怎么樣。新中國60多年來，當(dāng)中國農(nóng)村歷經(jīng)土地改革?合作化運(yùn)動?人民公社?家庭承包制的頻繁制度變遷時(shí)，宅基地制度變遷經(jīng)歷了與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度變遷基本類似但制度安排相異的歷程，宅基地制度的特殊性因此而生，宅基地制度改革的復(fù)雜性也因此而來。
(一)土地改革和農(nóng)業(yè)合作社時(shí)期：宅基地私有。在新中國成立及之后的土地改革時(shí)期，旨在“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”,明確提出保護(hù)包括農(nóng)民在內(nèi)的私有財(cái)產(chǎn)。土地改革完成后，人民政府對土地改革后農(nóng)民獲得的土地專門頒發(fā)了土地所有證。1954年新中國第一部《憲法》明確提出：“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”以及“國家保護(hù)公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料等的所有權(quán)”。宅基地作為農(nóng)民私有土地的一部分，自然受到平等、合法保護(hù)。
從1953年開始，中國農(nóng)村進(jìn)入改造時(shí)期。在初級社階段，農(nóng)民土地采取入股統(tǒng)一經(jīng)營，但仍保留私有。而對于農(nóng)民宅基地，按照1956年3月《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，“社員原有的墳地、房屋地基不入社。社員新修房屋需用的地基和需用的墳地由合作社統(tǒng)籌解決，在必要的時(shí)候，合作社可以申請鄉(xiāng)人民委員會協(xié)助解決。”《示范章程》是第一部涉及到宅基地規(guī)定的法律。這一時(shí)期盡管土地經(jīng)歷了農(nóng)民私有向合作社集體所有的轉(zhuǎn)變，但是農(nóng)民的房屋仍然保持了私有屬性。這一時(shí)期的法律中并未直接出現(xiàn)“宅基地”一詞，也未對宅基地和宅基地上的房屋及其他附著物嚴(yán)格區(qū)分。因此，農(nóng)民擁有房屋所有權(quán)的同時(shí)也即意味著擁有宅基的所有權(quán)。同時(shí)農(nóng)民買賣、抵押、租賃房屋的權(quán)利受到保護(hù)。
(二)人民公社化時(shí)期：宅基地集體所有、由農(nóng)民使用與房屋私有。到1962年時(shí)，出臺《農(nóng)村人民公社工作條例》(修正草案)，對宅基地就是干脆的一句話，“社員的宅基地一律不準(zhǔn)出租和買賣”。對于農(nóng)民房屋權(quán)利的規(guī)定則非常詳盡，且極具排他性：“社員的房屋永遠(yuǎn)歸社員所有”，“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利;社員出租或者出賣房屋，可以經(jīng)過中間人評議公平合理的租金或者房價(jià)，由買賣或者租賃的雙方訂立契約;任何單位、任何人，都不準(zhǔn)強(qiáng)迫社員搬家;不得社員本人同意，不付給合理的租金或代價(jià)，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和單位，都不能占用社員的房屋;如果因?yàn)榻ㄔO(shè)或者其他的需要，必須征用社員的房屋，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)征用民房的規(guī)定，給以補(bǔ)償，并且對遷移戶作妥善的安置�！薄稐l例》不僅在我國政策文件和法律中第一次使用“宅基地”一詞，而且開創(chuàng)了宅基地與其上的房屋相分離的制度安排。
到1963年時(shí)，*出臺《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，除了強(qiáng)調(diào)“社員的宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有、一律不準(zhǔn)出租和買賣”外，同時(shí)明確宅基地使用權(quán)“歸各戶長期使用，長期不變，生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑�！睂φ厣系母街�，“包括房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等，強(qiáng)調(diào)永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利”。還進(jìn)一步規(guī)定：“房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有�！痹摗锻ㄖ愤�第一次提出了農(nóng)民宅基地的取得方式：“社員需新建房又沒有宅基地時(shí)，由本戶申請，經(jīng)社員大會討論同意，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決，社員新建住宅占地?zé)o論是否耕地，一律不收地價(jià)�！庇纱丝梢姡@份《通知》在確認(rèn)房地分離的同時(shí)，也第一次明確了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的分離和宅基地的申請與無償取得方式。
同年，最高人民法院出臺《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問題的意見(修正稿)》，對農(nóng)民房屋交易權(quán)利進(jìn)行了更明確規(guī)定：“凡是依法準(zhǔn)許買賣的房屋，經(jīng)過正當(dāng)合法手續(xù)確定了房屋買賣關(guān)系的，應(yīng)保護(hù)雙方的權(quán)利，一方不能反悔廢除買賣契約。公民個(gè)人依法有權(quán)出租屬于個(gè)人所有的房屋，并收取公平合理的租金。勞動人民之間的房屋典當(dāng)權(quán)，除土改中已經(jīng)解決者不再變動外，應(yīng)當(dāng)予以承認(rèn)，在典期屆滿時(shí)準(zhǔn)予回贖�！�
最高法院的以上修正稿在1979年時(shí)以《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律的意見》出臺，對社員宅基地使用權(quán)等糾紛處置辦法作出了具體安排。包括：宅基地使用權(quán)按“土地歸國家或集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣的原則”;“凡是當(dāng)?shù)厝园赐粮臅r(shí)所確定的宅基地的所有權(quán)，改變?yōu)槭褂脵?quán)的，該宅基地的使用權(quán)不變;凡是當(dāng)?shù)卣匾呀?jīng)統(tǒng)一規(guī)劃過的，按所規(guī)劃后確定的社員宅基地的使用權(quán)處理;凡是經(jīng)過合法手續(xù)已進(jìn)行調(diào)整的，按調(diào)整的決定處理。如宅基地使用權(quán)卻有必要變更的，人民法院應(yīng)根據(jù)黨和國家的政策法律規(guī)定，與有關(guān)部門共同研究，妥善處理。社員在宅基地上種植的果樹和竹木等，均應(yīng)歸社員所有�！�
至此，中國宅基地制度的雛形基本形成，這就是：第一，宅基地的所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，社員禁止出租和買賣。第二，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，農(nóng)戶擁有宅基地長期使用權(quán)，并受法律保護(hù)。第三，宅基地與其上的房屋權(quán)利安排相分離。第四，農(nóng)戶對房屋有排他性所有權(quán)，可以買賣、租賃、抵押、典當(dāng)。第四，宅基地使用權(quán)隨著房屋的買賣和租賃而轉(zhuǎn)移。第五，確立了宅基地的依申請無償取得制度[2]。
(三)改革時(shí)期：宅基地權(quán)利體系的構(gòu)建。改革開放以后，中國宅基地管理工作步入正軌。相繼出臺了一系列加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理法律和指導(dǎo)文件，建立起了完善的管理機(jī)關(guān)，形成了比較明晰的管理辦法,基本形成現(xiàn)行比較獨(dú)特的宅基地權(quán)利體系。
第一，宅基地的歸屬與權(quán)利限制。1981年國務(wù)院出臺《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，明確“分配給社員的宅基地，社員只有使用權(quán)，既不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓，也不準(zhǔn)在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等。”1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》重申“社員對宅基地，只有按照規(guī)定用途使用的使用權(quán)，沒有所有權(quán)。不得在自留地、自留山、飼料地和承包的土地上建房、葬墳、開礦和毀田打坯、燒磚瓦等。嚴(yán)禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地�！�1982年《憲法》、l986年、1988年、1998年《土地管理法》皆規(guī)定“宅基地屬于集體所有”，“出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。
第二，宅基地的取得。1997年《*國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》提出“農(nóng)村居民建住宅要嚴(yán)格按照所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，依法取得宅基地。農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有。”2004年國土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定“嚴(yán)格宅基地申請條件。堅(jiān)決貫徹‘一戶一宅’的法律規(guī)定。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省(區(qū)、市)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)和宅基地申請條件。不符合申請條件的不得批準(zhǔn)宅基地。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準(zhǔn)。”
第三，房地關(guān)系與宅基地使用權(quán)認(rèn)定。1989年《國家土地管理局關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》規(guī)定：房產(chǎn)所有者享有土地所屬集體其他成員同等的土地使用權(quán)。非農(nóng)業(yè)戶口居民原在農(nóng)村的宅基地，凡房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。通過房屋繼承取得的宅基地，繼承者擁有使用權(quán)。若繼承者已有宅基地，合計(jì)面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可以暫時(shí)按實(shí)際使用面積確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。接受轉(zhuǎn)讓或購買房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計(jì)面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，按有關(guān)規(guī)定處理后再予確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村專業(yè)戶宅基地以外的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地與宅基地分別確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村居民宅基地的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，凡超過當(dāng)?shù)卣?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，以后房屋拆遷、改建、翻建時(shí)，按當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán)，其超過部分退還集體。
第四，宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)。經(jīng)過不斷完善，到2007年《物權(quán)法》頒布時(shí)，對宅基地權(quán)利的制度安排形成體系。具體而言就是，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記。宅基地使用權(quán)不得抵押。2008年十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)�！�2013年1號文件提出“改革和完善農(nóng)村宅基地制度，加強(qiáng)管理，依法保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)�！�
第五，對非成員資格者宅基地的處置。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定，“農(nóng)村社員，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，建房需要宅基地的，應(yīng)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請，經(jīng)社員大會討論通過，生產(chǎn)大隊(duì)審核同意，報(bào)公社管理委員會批準(zhǔn);確實(shí)需要占用耕地、園地的，必須報(bào)經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后，由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)發(fā)給宅基地使用證明。”
1986年和1988年《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。
1991年《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或者居民委員會同意后，向土地所在的村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織提出用地申請。使用的土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村民代表會或者村民大會討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查同意后，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn);使用的土地屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查同意后，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)。回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞，需要使用集體所有的土地建住宅的，依照《土地管理法》相關(guān)條款辦理�！�
1995年原國家土地管理局出臺《關(guān)于印發(fā)確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，非農(nóng)業(yè)戶口居民(含華僑)原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后沒有批準(zhǔn)重建的，土地使用權(quán)由集體收回。
1999年下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”
第六，宅基地的管制。從1982年《村鎮(zhèn)建設(shè)條例》到1998年《土地管理法》，關(guān)于宅基地及其建房管制安排不斷成型，到2004年國土資源部頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，現(xiàn)行管制體系得以形成：
一是嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應(yīng)納入年度計(jì)劃。省(區(qū)、市)在下達(dá)給各縣(市)用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計(jì)劃指標(biāo)中，可增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)應(yīng)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤�？h(市)國土資源管理部門對新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)。
二是改革和完善宅基地審批制度，規(guī)范審批程序。各縣(市)可根據(jù)省(區(qū)、市)下達(dá)的農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)和農(nóng)村村民住宅建設(shè)的實(shí)際需要，于每年年初一次性向省(區(qū)、市)或設(shè)區(qū)的市、自治州申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后由縣(市)按戶逐宗批準(zhǔn)供應(yīng)宅基地。對農(nóng)村村民住宅建設(shè)利用村內(nèi)空閑地、老宅基地和未利用土地的，由村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))逐級審核，批量報(bào)縣(市)批準(zhǔn)后，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))逐宗落實(shí)到戶[3]。
二、對農(nóng)村宅基地制度特殊性的認(rèn)識
宅基地制度的演變與安排，呈現(xiàn)出一副獨(dú)特和復(fù)雜的圖景，不僅讓住在其上的農(nóng)民感到迷惑，而且裹束著宅基地制度的學(xué)術(shù)爭論、政策求解和法律修改。在我看來，在求解問題的出路之前，必須對宅基地制度特殊性的認(rèn)識形成規(guī)范，它包括：一是宅基地的權(quán)利安排制度;二是宅基地的獲得與分配的獨(dú)特性;三是宅基地的特殊功能，并在這三種特殊性及其三者之間的權(quán)衡中求解。
(一)特殊的權(quán)利安排制度
與其他幾類土地相比，宅基地制度權(quán)利結(jié)構(gòu)及其權(quán)利之間的關(guān)系最為復(fù)雜，筆者試圖從宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)以及這三種之間的權(quán)利關(guān)系來把握。
第一，集體宅基地所有權(quán)。農(nóng)村耕地的所有權(quán)經(jīng)過包產(chǎn)到戶改革和《農(nóng)村土地承包法》的法律認(rèn)定，集體已經(jīng)將耕地發(fā)包給享有成員權(quán)的每個(gè)農(nóng)戶，集體盡管保留法律上的所有權(quán)，但土地集體所有在大多數(shù)村莊已經(jīng)實(shí)體化為成員使用權(quán)的集合。與耕地集體所有權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式相比，宅基地集體所有權(quán)則仍然體現(xiàn)對村屬范圍內(nèi)集體宅基地的權(quán)利行使，具體表現(xiàn)為： 一是集體組織掌握村莊宅基地的分配權(quán)。村級合法成員宅基地的獲得要經(jīng)過村委會。集體組織有權(quán)收回農(nóng)戶宅基地，集體依法收回農(nóng)戶按法定面積多出的宅基地。二是集體組織擁有對村莊內(nèi)未分配到農(nóng)戶手上的集體所有空閑地、公共用地、經(jīng)營性用地的控制權(quán)，這些土地的使用由村集體組織決定。三是集體組織享有對集體建設(shè)用地收益權(quán)。在一些集體土地用作非農(nóng)使用、實(shí)行村莊改造、以及土地整治的村莊，集體組織控制大部分收益，行使土地收益分配權(quán)。因此，在宅基地的所有權(quán)上，集體組織絕不僅僅是一個(gè)具有法律意義的一級，而是擁有實(shí)實(shí)在在的控制權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。至于分到農(nóng)戶手上的宅基地使用權(quán)的所有權(quán)形式如何實(shí)現(xiàn)，以及村里剩余建設(shè)用地再分給村里農(nóng)戶使用時(shí)，集體成員是否享有成員權(quán)收益權(quán)，在法律上并無明確規(guī)定。
第二，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。 根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵為：一是宅基地使用權(quán)人對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。二是一戶只能擁有一處宅基地，且其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，還必須符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)村村民住宅用地，要經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)，如涉及占用農(nóng)用地的要辦理審批手續(xù)。三是農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。四是宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。因此，從正規(guī)法律規(guī)則來看，宅基地使用權(quán)只有占有權(quán)和使用權(quán)，沒有收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，更沒有抵押權(quán)，也即只有居住權(quán)沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)，不得轉(zhuǎn)讓、抵押、收益。農(nóng)戶宅基地使用權(quán)也是受管制的權(quán)利，即每個(gè)農(nóng)戶只允許有一處，這一處的建設(shè)也要符合規(guī)劃，得到批準(zhǔn)。以上特殊的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)，造成在中國農(nóng)村，宅基地使用權(quán)存在習(xí)慣規(guī)則與正規(guī)法律的兩個(gè)權(quán)利規(guī)則。按照農(nóng)村習(xí)慣規(guī)則，農(nóng)民在從集體得到宅基地以后，他就開始自由支配和使用這塊地了。他利用這塊地在上面蓋房子，至于蓋多大、蓋幾層，是他自己的事;他將多余的房子出租，或者不在的時(shí)候允許鄰里、親戚有償或無償居住，也是他自己的事;還有，無論在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)還是在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，農(nóng)戶自行處置宅基地也是常有的事，盡管不叫買賣，事實(shí)上宅基地使用人已經(jīng)將宅基地以一個(gè)價(jià)格“永久”給另外的人使用。
第三，農(nóng)戶住房所有權(quán)。從中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，在農(nóng)民住房權(quán)利問題上從來沒有出現(xiàn)波折，即一直堅(jiān)持農(nóng)村房屋由農(nóng)民所有，而且農(nóng)民對房屋的買賣、出租、抵押、典權(quán)、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利予以充分保障，且也不斷阻止政府或集體組織對農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。因此，在農(nóng)村，農(nóng)民也形成根深蒂固的理念，即房屋是他家的，無論發(fā)生什么事情，農(nóng)民都不擔(dān)心其房屋會被充公或調(diào)撥。在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)上，習(xí)慣規(guī)則和正規(guī)法律是高度一致的，即農(nóng)房是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)。農(nóng)民盡管擁有住房所有權(quán)，但是，由于對其下的宅基地使用權(quán)的賦權(quán)不充分和權(quán)能殘缺，加上住房與其下的宅基地不可分割，影響了住房所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。
(二)特殊的取得制度
第一，宅基地的成員身份性。正如前面回顧中所陳述的，宅基地制度是集體化的產(chǎn)物。集體制度的本質(zhì)特征是其成員身份特征。也就是說，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員，才有資格申請和得到宅基地。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員無法獲得宅基地。按照這一規(guī)定，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員就無權(quán)獲得宅基地。加上農(nóng)戶只有宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，無收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，集體內(nèi)部成員之間不能交易宅基地使用權(quán)，非集體成員更無法通過交易和轉(zhuǎn)讓獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。
第二，宅基地的無償性。從法律上來講，只要是集體組織成員，就可以無償取得宅基地。這是中國土地制度安排中最讓人費(fèi)解的制度安排，一方面十分憂慮土地資源稟賦不足，擔(dān)心耕地安全引發(fā)糧食安全，另一方面又對最稀缺的資源實(shí)行無償提供。形成農(nóng)民多占多用宅基地，造成稀缺土地資源的不經(jīng)濟(jì)使用。
(三)特殊的社會目標(biāo)
第一，嚴(yán)守耕地。1987年老土地管理法的制定，有一項(xiàng)重要的目標(biāo)是制止農(nóng)民建房占用大量耕地，到1998年修訂土地管理法時(shí)，這一意圖更為明顯。農(nóng)民蓋房需要一級級審批，農(nóng)民蓋房受規(guī)劃、年度用地計(jì)劃和用途管制。但由于實(shí)施困難，效果很差。大多數(shù)村莊一級根本無法制定和實(shí)施規(guī)劃，處于無序狀態(tài);宅基地審批變成事實(shí)上的村干部控制，導(dǎo)致以權(quán)謀私和分配不公;農(nóng)民蓋房無法獲得宅基地指標(biāo)，助長違法和違規(guī)蓋房用地。
第二，穩(wěn)住農(nóng)民。中國土地制度在政治上的功能，除了其作為制度的基礎(chǔ)性制度之外，還有一個(gè)功能就是起到穩(wěn)定社會、穩(wěn)住農(nóng)民的功能，在農(nóng)民向城市流動不能落地的制度安排下，土地制度保證農(nóng)民不失地、不失所，就成了重要的政治考量之一。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度的底線是保證農(nóng)民不失地，宅基地制度的底線是保證農(nóng)民不失所。因此，在宅基地制度的財(cái)產(chǎn)性與政治穩(wěn)定性，資源稀缺性與社會公平性之間，從政治的考量來看，當(dāng)對政治穩(wěn)定和社會公平的考慮占很高的權(quán)重時(shí)，犧牲其財(cái)產(chǎn)性和效益性，就是優(yōu)先的選擇了。
(四)宅基地制度運(yùn)行中存在的問題
在政治、法律和政策為宅基地制度的特殊性左右為難時(shí)，這一制度在現(xiàn)實(shí)中遇到的困境越來越大，政策、法律與現(xiàn)實(shí)的沖突加劇，既造成政策實(shí)施困難，又傷害法律的權(quán)威。
第一，宅基地大量入市。盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和交易權(quán)利，但事實(shí)上，農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場已呈普遍化趨勢。具體表現(xiàn)為，在廣大沿海地區(qū)，農(nóng)民將宅基地蓋成多層住宅，用于出租，滿足快速工業(yè)化下大量外地農(nóng)民工的居住問題;在大中小城市(鎮(zhèn))的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，政府在征用農(nóng)民耕地后，將宅基地留下來，農(nóng)民利用宅基地蓋房出租，解決了快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中進(jìn)城流動人口的居住問題;在廣大農(nóng)區(qū)，一些舉家進(jìn)城的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作和居所后，將宅基地私下出讓或租賃給需要宅基地蓋房的農(nóng)戶。宅基地在不同類型地區(qū)大量入市的現(xiàn)狀，不僅解決了工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中原住民的財(cái)產(chǎn)收入增長問題，也解決了進(jìn)城人口的居住問題，也降低了城鎮(zhèn)化的成本，但是，這種自發(fā)入市與現(xiàn)行法律直接沖突。
第二，宅基地的成員權(quán)取得和無償獲得制度難以實(shí)施。一是無償取得宅基地，被認(rèn)為是政府給農(nóng)民的福利，體現(xiàn)了制度自信。但是，在沿海地區(qū)和廣大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地級差收益的大幅提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地也越來越緊張，無償分配宅基地與土地資本化背道而馳，這些地區(qū)在上世紀(jì)90年代中后期以后，就不再無償分配宅基地了。二是在財(cái)產(chǎn)價(jià)值逐漸顯化后，以成員權(quán)劃定宅基地使用資格的制度受到集體邊界內(nèi)外夾擊。集體內(nèi)部成員要實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值，有出租或轉(zhuǎn)讓宅基地的需求，集體外的成員或迫于城市高房價(jià)壓力或?yàn)榱说睫r(nóng)村尋求另一種生活方式，紛紛租或變相購買農(nóng)民宅基地(房)。三是一戶一宅在城市化地區(qū)也很難管理。隨著宅基地在這些地區(qū)的價(jià)值顯化，農(nóng)民充分利用現(xiàn)有宅基地，紛紛加蓋房屋，有的突破了原來分配的宅基地面積，有的突破了各省市規(guī)定的宅基地上蓋的住房面積。四是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，宅基地?zé)o償分配不利于保護(hù)耕地。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)仍然實(shí)行宅基地?zé)o償分配，但是，近些年農(nóng)民出外打工收入提高，他們紛紛回村蓋更大的房，原有宅基地不夠，就占用承包地，導(dǎo)致耕地在農(nóng)區(qū)、尤其是平原農(nóng)區(qū)的大量流失。
第三，宅基地管理失控。盡管法律在宅基地管理上的規(guī)定非常嚴(yán)格，但是，事實(shí)上很難實(shí)施。一是鎮(zhèn)以上土地管理很難落地，實(shí)施機(jī)制缺乏，管理成本高昂。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所人員有限，很難對全鎮(zhèn)幾萬農(nóng)戶進(jìn)行監(jiān)管，往往只能在農(nóng)民房子蓋好以后，罰款了事。二是村干部既是土地所有權(quán)主體，也是宅基地管理一方，但出于農(nóng)民蓋房的實(shí)際需求，往往睜一只眼閉一只眼，上面盯得不緊時(shí)，他更傾向于于閉上管理之眼。三是用途管制只是控制用地規(guī)模和自上而下，在用地計(jì)劃和指標(biāo)上難以顧及農(nóng)民蓋房需求，形成農(nóng)民新蓋房大量占用承包地，危及耕地保護(hù)。
第四，宅基地的無序擴(kuò)張不利于城市健康發(fā)展。由于宅基地使用現(xiàn)狀與法律嚴(yán)重沖突，政府對宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài)，規(guī)劃和用途管制無法實(shí)施。在政府管制缺位下，農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張和蓋房更是處于無序，甚至有蔓延之勢。造成城中村的私搭亂建、毫無規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足、治理無組織，治安問題嚴(yán)重，與城市形成完全的兩張皮，加大城市管理成本和未來更新的難度。
三、宅基地制度的出路何在
中國近些年的宅基地制度改革抉擇實(shí)際上一直在以上特殊性之間猶豫不決。既想在宅基地權(quán)利制度上有所突破，又想在宅基地管理制度上往前走。這從《物權(quán)法》在“用益權(quán)”下將宅基地制度寫入，到2000年以后的歷次中央一號文件，直到十八屆三中全會，不斷重復(fù)著“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善宅基地制度”表述，就可見一斑。但是，在涉及具體怎么改、怎么管時(shí)，卻被這一制度的特殊性給難住了。常見的說法有，宅基地福利分配保證了農(nóng)民居住權(quán)，如果把這個(gè)改掉，農(nóng)民就會流離失所;宅基地制度是以成員身份為前提的，突破這種特殊性的改革就是方向錯(cuò)了;宅基地用益物權(quán)不能包括抵押權(quán)，否則農(nóng)民不理性把它抵押出去就會失去安身立命之所;宅基地不能對村外人、尤其是城里人開放，因?yàn)槟切⿴еY本進(jìn)來的人會以很低價(jià)錢把農(nóng)民宅基地買走……問題出在哪?在我看來，只要在宅基地制度的特殊性上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)， 宅基地權(quán)利制度改革就很難有進(jìn)展，宅基地管理制度也很難有效建立。
筆者認(rèn)為，宅基地制度的矛盾化解和出路，就是要在現(xiàn)實(shí)困境中，通過創(chuàng)新探索找到破解這一制度特殊性的突破口�；镜乃悸肥牵好鞔_宅基地用益物權(quán)的內(nèi)涵，完善宅基地權(quán)利體系;改革宅基地?zé)o償獲得和集體成員分配制度;改革村莊規(guī)劃方式，完善用途管制。
(一)明確宅基地用益物權(quán)，完善農(nóng)村宅基地權(quán)利體系
一是農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)內(nèi)涵。在《物權(quán)法》中，明確規(guī)定：“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利�！薄八袡�(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利�！倍趯τ谧鳛橛靡嫖餀�(quán)的一個(gè)類別的宅基地權(quán)利規(guī)定上，《物權(quán)法》則另作規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施�！薄罢厥褂脵�(quán)不得抵押�！卑凑者@一規(guī)定，農(nóng)戶對宅基地的占有權(quán)是實(shí)實(shí)在在的，只要他不違反相關(guān)法律和規(guī)定，其他人或組織是不能動他那塊宅基地的。但是，與一般意義的用益物權(quán)相比，宅基地的用益物權(quán)只有占有和使用權(quán)，沒有收益權(quán)，宅基地使用人不能以此獲取收益。按照這樣的規(guī)定，農(nóng)民對宅基地的用益物權(quán)事實(shí)上就是一個(gè)居住權(quán)，而且是按照規(guī)定面積的一戶一宅的居住權(quán)。停留在居住權(quán)意義上的宅基地制度，既與法律規(guī)定其為用益物權(quán)不符，也與現(xiàn)實(shí)相差懸殊。
賦予宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是宅基地制度改革的突破口。一是在農(nóng)民的意識和習(xí)慣規(guī)則中，宅基地是農(nóng)村幾類土地中最接近他自己的，沒有理由對它的賦權(quán)比耕地承包權(quán)還差，比一般意義的用益物權(quán)內(nèi)涵更窄。二是無論發(fā)達(dá)地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)、還是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，宅基地已被作為事實(shí)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)對待，通過出租、交易、甚至轉(zhuǎn)讓獲得收益的現(xiàn)象已經(jīng)普遍化。三是不賦予宅基地可交易的權(quán)利，并不能起到保護(hù)農(nóng)民利益的作用。不允許交易，不利于農(nóng)民兌現(xiàn)他的宅基地使用權(quán)的收益，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)殘缺。賦予他權(quán)利后，他如何處置是他的事，由農(nóng)民自己做主，他會評估風(fēng)險(xiǎn)和收益，不會造成因賦權(quán)導(dǎo)致農(nóng)民失去宅基地而流離失所。四是只有賦予宅基地更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)，才能為交換宅基地福利分配制度打下基礎(chǔ)。因此，要明確，保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，就必須賦予農(nóng)民對宅基地更充分的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)以及繼承權(quán)，使其真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。
二是完善農(nóng)村宅基地權(quán)利體系。核心是進(jìn)一步明確宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)與農(nóng)戶房屋所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容以及三者之間的權(quán)利關(guān)系。一是在所有權(quán)上，在實(shí)施農(nóng)村集體所有權(quán)確權(quán)后，明確村組邊界內(nèi)的宅基地及其他集體建設(shè)用地為農(nóng)民集體共有產(chǎn)權(quán)。作為集體共有土地，其上產(chǎn)生的收益為成員共有。 在宅基地集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)的關(guān)系上，一個(gè)待解決的問題是，集體所有者要不要對使用者收取所有權(quán)地租。一種方案是，集體內(nèi)的宅基地如是按成員權(quán)平分，集體所有權(quán)內(nèi)部化為成員權(quán)集體所有制，就不存在所有權(quán)租金問題。另一種方案是，承認(rèn)現(xiàn)在的按戶申請與批準(zhǔn)宅基地現(xiàn)實(shí)，農(nóng)戶之間占有的宅基地量就是差別化的，既然集體所有宅基地是成員平等共有的，平衡成員利益的方式就是，集體所有者向農(nóng)戶收取地租，再在成員之間平等共享。二是在宅基地使用權(quán)上，已經(jīng)分到各戶的宅基地使用權(quán)權(quán)利按上面提到的宅基地用益物權(quán)改革新政策及新方案【全文】處理，在此不再累述。三是房屋所有權(quán)上，現(xiàn)有法律和政策已經(jīng)賦權(quán)充分，唯一要解決的是房地關(guān)系問題，即實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)與其上房屋所有權(quán)的權(quán)利關(guān)系的統(tǒng)一。
(二)改革現(xiàn)行宅基地制度，實(shí)現(xiàn)宅基地的資本化
宅基地制度安排中最特殊的體現(xiàn)在兩方面：一是以成員權(quán)獲得;二是無償取得。目前在宅基地制度改革上也陷在這里。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地制度改革應(yīng)以承認(rèn)這兩方面的獨(dú)特性為前提。因?yàn)樗且约w成員權(quán)為邊界的，所以集體以外的成員不能進(jìn)入;因?yàn)榧w成員是無償獲得的，所以宅基地就不是商品，更不能資本化。這種觀點(diǎn)有一定的道理，但是，不能以此作為不往前走的理由。我的觀點(diǎn)是，只有打破成員性和無償性，宅基地制度才能朝著財(cái)產(chǎn)性和資本化方向改。如果繼續(xù)守著這兩個(gè)特殊性，宅基地制度就談不上改革。因此，筆者認(rèn)為，改革宅基地制度，就是改革宅基地的成員分配制度和無償取得制度。與耕地承包經(jīng)營權(quán)分配制度類似，以一個(gè)時(shí)點(diǎn)為界，集體合法成員一次性獲取均等的宅基地，新成員或立新戶者取得宅基地，以有償方式取得。在此基礎(chǔ)上，對不同區(qū)域宅基地對外開放，采取差別性辦法，沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地價(jià)值已經(jīng)顯化地區(qū)，由于早就沒有實(shí)行宅基地福利分配制度，實(shí)行宅基地使用與轉(zhuǎn)讓的對外開放，外村租用或轉(zhuǎn)用集體宅基地的收益，在集體組織成員間分配。對于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，鑒于需求沒有那么旺盛，宅基地問題主要是村內(nèi)農(nóng)戶之間的調(diào)劑問題，建議先放開村內(nèi)及村際宅基地可交易，限于農(nóng)民身份的人之間的出租、轉(zhuǎn)讓，在條件成熟后，實(shí)現(xiàn)與沿海地區(qū)及城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)同等的宅基地對外交易。
(三)改革村莊規(guī)劃和用途管制，完善宅基地管理制度
我們前面已論及，現(xiàn)行的宅基地管理看上去非常嚴(yán)格，審批與指標(biāo)管理層層加碼，但是，宅基地管理效力很差，為此，必須結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，提高宅基地管理的有效性。一是以規(guī)劃管制明確村莊和政府宅基地管理責(zé)任。在劃定村莊宅基地使用規(guī)劃后，上級政府按村莊規(guī)劃，對于突破規(guī)劃的行為進(jìn)行依法管制。規(guī)劃范圍內(nèi)的宅基地使用管理下放到村級組織。二是明確宅基地使用主要是村莊存量用地。鑒于中國宅基地總量非常大，鄉(xiāng)村人口在減少，空心村在增加，未來中國村莊宅基地使用不得再占新增用地。對于村莊使用存量建設(shè)用地，國土管理部門不需再將宅基地納入年度建設(shè)用地指標(biāo)管理。只要符合規(guī)劃，且在存量范圍內(nèi)使用，就不需要進(jìn)行年度指標(biāo)審批，由村集體自行處置。三是嚴(yán)格用途管制。在規(guī)劃和存量管理權(quán)下放到村一級以后，政府加大從嚴(yán)實(shí)施用途管制，對于占用耕地蓋房行為，對村組織和蓋房主體嚴(yán)格依法處置。
