沒有任何理由可以忽視中國社會(huì)存在著的深刻地方治理危機(jī)。與西方比較,中國經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“干部倒、國家倒、社會(huì)倒”的局面。在西方,社會(huì)、企業(yè)組織化比較高,具有獨(dú)立和自治的性質(zhì),并且公務(wù)員系統(tǒng)也是獨(dú)立的,因此即使政府出現(xiàn)了問題,社會(huì)也不會(huì)解體,能夠自治。中國直到今天,很大程度上仍然是“全能政府”,所管理的面實(shí)在太廣,并且政府的法治程度仍然比較低,一旦干部出現(xiàn)問題,政府就會(huì)出現(xiàn)問題,社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)問題。不能想象沒有政府的中國社會(huì)會(huì)是怎樣的。
從民意表達(dá)來看,民主政體不管如何虛偽,社會(huì)意見通過媒體、選舉等機(jī)制不斷表達(dá)出來,政府可以了解社會(huì)大趨勢(shì)。當(dāng)然,精英層是否能夠應(yīng)付或者如何應(yīng)付,是另外一個(gè)問題。在中國,政府盡管具有很強(qiáng)大的動(dòng)員能力,但往往了解不到社會(huì)真實(shí)情況,造成錯(cuò)誤的判斷,導(dǎo)致治理危機(jī)。
在目前的體制下,如何改進(jìn)地方治理局面呢?
首先,要敢于起用地方干部,明確基層干部的上升途徑。較之機(jī)關(guān)干部,縣、鄉(xiāng)一級(jí)干部,沒有上升管道。一個(gè)明顯的因素是地方能人與上級(jí)組織部門的關(guān)系很難建立。盡管中國共產(chǎn)黨有很多干部任用條例,但大多數(shù)干部提升靠的是朋友圈,且往往是機(jī)關(guān)干部的朋友圈?h市級(jí)干部往往從機(jī)關(guān)下來,他們和上級(jí)機(jī)關(guān)是有有機(jī)聯(lián)系的,本來就同屬一個(gè)朋友圈。北大、清華畢業(yè)的干部,比較容易形成朋友圈,很難和地方大學(xué)畢業(yè)的干部形成朋友圈。
對(duì)真正的地方干部(大都是地方大學(xué)畢業(yè)的)來說,他們和上級(jí)之間沒有有效的溝通機(jī)制,上級(jí)也沒有了解地方干部的機(jī)制。到今天為止,仍然沒有針對(duì)地方干部的發(fā)現(xiàn)、起用、使用的機(jī)制,僅通過檔案簡(jiǎn)歷和考察制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
其次,選拔地方干部制度要公開透明,避免因任用制度不公而導(dǎo)致的腐敗和懶政。一線地方干部離上級(jí)實(shí)在太遠(yuǎn)。無論從理論還是實(shí)踐,他們的重要性不言而喻。但是,一線干部尤其是那些埋頭苦干、不搞關(guān)系的干部,往往沒有管道被上級(jí)“伯樂相馬”般地發(fā)現(xiàn)。這里牽涉干部政策的公平性問題。那些搞關(guān)系的往往“優(yōu)”于不搞關(guān)系的人。出現(xiàn)“懶政”不難理解,不用通過努力就被提拔,大大挫傷了實(shí)干的干部。地方老百姓是有判斷力的,只是在提拔地方干部時(shí),有關(guān)部門只看上級(jí),不看社會(huì)。
提拔基層干部
再次,任用干部標(biāo)準(zhǔn)要可操作化、具體化和細(xì)節(jié)化,避免不接地氣。鄧小平時(shí)代,干部錄用實(shí)行“四化”標(biāo)準(zhǔn)(即革命化、年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化),那時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)非常具有操作性,錄用了一大批實(shí)干型干部。之后的干部錄用標(biāo)準(zhǔn)逐漸僵化和機(jī)械化,出現(xiàn)唯年齡、唯文憑、唯經(jīng)驗(yàn)等現(xiàn)象,真正實(shí)干的人很難得到提拔,導(dǎo)致了庸人政治,干部隊(duì)伍沒有士氣。
近年來,中共*對(duì)弊端提出了很多指導(dǎo)性意見,但還沒有形成制度化和反映在政策層面。盡管年齡、教育和經(jīng)驗(yàn)等綜合考量非常重要,但不能過于一刀切。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),可以實(shí)行工資待遇與級(jí)別相對(duì)分離的制度。很多鎮(zhèn)委書記當(dāng)?shù)煤芎玫娜瞬,不見得一定要?dāng)縣委書記,很多很有才干的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記也不適合當(dāng)縣委書記,但他們應(yīng)當(dāng)可以享受縣委書記的工資待遇。這樣可以激勵(lì)大量優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。
第四,不同領(lǐng)域產(chǎn)生的干部要調(diào)配適當(dāng),以免失衡。就黨政關(guān)系而言,1980年代改革后,黨政分工,書記和市長之間出現(xiàn)分工合作趨勢(shì),但現(xiàn)在兩者界限越來越不清晰。黨政不分工,黨委也經(jīng)常抓行政業(yè)務(wù),結(jié)果導(dǎo)致政治沒有人管,或者管理不力,很多地方就出現(xiàn)黑社會(huì)左右局面的趨勢(shì)。從上級(jí)委派到地方的機(jī)關(guān)干部只看級(jí)別,忽視他們的工作經(jīng)驗(yàn)背景,結(jié)果下去之后經(jīng)驗(yàn)不足,不適應(yīng)。
從上級(jí)委派到地方的機(jī)關(guān)干部只看級(jí)別,忽視他們的工作經(jīng)驗(yàn)背景,結(jié)果下去之后經(jīng)驗(yàn)不足,不適應(yīng)。
黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、宣傳口、團(tuán)機(jī)關(guān)等領(lǐng)域的人,如果派往地方,就要適當(dāng)使用。此外,考察干部地方經(jīng)驗(yàn),應(yīng)當(dāng)考察他們走向社會(huì)頭幾年的(即離開學(xué)校之后)的基層工作經(jīng)驗(yàn)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)),而非從機(jī)關(guān)到機(jī)關(guān)、從上級(jí)機(jī)關(guān)到地方的臨時(shí)工作經(jīng)驗(yàn);要增加具有一線工作經(jīng)驗(yàn)干部起用的比率。
第五,要注意從落后地區(qū)到發(fā)達(dá)地區(qū)的干部調(diào)動(dòng)所產(chǎn)生的負(fù)面效果。中國國家大,情況復(fù)雜,干部在不同區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)很重要;也尤其要注重提拔在落后地區(qū)工作的干部。但經(jīng)驗(yàn)表明,從落后地區(qū)來到發(fā)達(dá)地區(qū)的干部不宜直接當(dāng)一把手,因?yàn)闀?huì)影響地方的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理體制的運(yùn)作。從落后地區(qū)來的干部需要花很長時(shí)間去了解地方。等他們一了解就走了(上調(diào));如果是“平調(diào)”(也就是他們的最后一站),他們也就沒有動(dòng)力工作。這種調(diào)動(dòng)的干部應(yīng)先當(dāng)二把手,熟悉情況后再當(dāng)一把手。
一線干部尤其是那些埋頭苦干、不搞關(guān)系的干部,往往沒有管道被上級(jí)“伯樂相馬”般地發(fā)現(xiàn)。我們要考慮如何縮短上級(jí)政府與一線干部之間的距離,尤其是縣委書記與省委書記,甚至是之間的距離。
第六,需要考慮如何縮短上級(jí)政府與一線干部之間的距離,尤其是縣委書記與省委書記,甚至是之間的距離。一定要建立縣一級(jí)干部和省級(jí)與中央之間的關(guān)系。省級(jí)黨校開辦縣委書記、縣長培訓(xùn)班時(shí),省委書記要親自抓。中央黨校也要加大培訓(xùn)縣委書記、縣長的力度,而且包括在內(nèi)的政治局常委要定期給培訓(xùn)班講課。通過這種方式培養(yǎng)起來的政治榮譽(yù)、政治忠誠是其他方式所不能取代的。
第七,尋求新方法來制約和避免地方主義,平衡本地干部和外地干部。一旦外來官員搶占了本地的所有資源,必然導(dǎo)致本地官員(或有社會(huì)影響力的人)的反彈和反抗。但如果沒有外地官員,本地強(qiáng)人就會(huì)出現(xiàn)地方主義,例如“土豪”。外地干部滿足了上級(jí)政府的需求,但滿足不了地方的需要。外來干部能夠避免地方主義,但地方認(rèn)同不夠,并經(jīng)常被本地干部架空。派外來干部的目標(biāo)如果是避免地方主義,可以通過其他方式解決。
逃避“脫離社會(huì)”的鐵律
例如,可以實(shí)行黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府內(nèi)部三權(quán)分立,即行政、立法和司法。垂直領(lǐng)導(dǎo)的地方紀(jì)委已經(jīng)獨(dú)立于地方;同樣,法院、檢察院也都是垂直領(lǐng)導(dǎo)。公安體系的紀(jì)檢部分也可以由上級(jí)紀(jì)委委派,以阻止地方黑勢(shì)力的形成和發(fā)展。這些舉措都能夠遏止地方主義形成。但社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理方面的干部,必須由了解地方的干部來擔(dān)任,他們來自本地,熟悉情況,由他們來行使權(quán)力,地方治理會(huì)比較有效。
對(duì)執(zhí)政黨來說,最重要的是如何逃避“脫離社會(huì)”的鐵律。現(xiàn)在地方面臨精英太多的狀態(tài),尤其是來自上層的干部太多,外來和本地干部競(jìng)爭(zhēng),經(jīng)常出現(xiàn)緊張局面。廣東烏坎的沖突與其說是政府和人民之間的沖突,倒不如說是地方和上級(jí)精英之間的沖突。上級(jí)派來的干部過多,政權(quán)失去重心,即權(quán)力中心往上移動(dòng),權(quán)力的基礎(chǔ)不再是社會(huì)而是上級(jí)。但管理社會(huì)的責(zé)任仍然在下面,所有具體的事情都要地方來做。因?yàn)橹袊赜械膭?dòng)員機(jī)制,上級(jí)政府控制了人、財(cái)、物各種資源,但沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,地方承擔(dān)責(zé)任但缺少資源,就出現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任高度不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。
如何吸納和消化地方精英(人才)對(duì)政權(quán)的沖擊,一直是中國歷史的關(guān)鍵問題。第一種辦法是控制高層精英的數(shù)量。數(shù)量過大競(jìng)爭(zhēng)也就激烈,精英競(jìng)爭(zhēng)過于激烈,必然對(duì)政權(quán)內(nèi)部的穩(wěn)定造成負(fù)面影響;同時(shí),高層精英過多,政權(quán)重心向上移動(dòng),脫離社會(huì)需要。控制高層精英規(guī)模的傳統(tǒng)做法有二。其一,理論上,皇帝的長子具有繼承權(quán)。其二,只有皇帝一人的位置可以繼承,皇帝家族內(nèi)部的其他人可以得到很多好處,但他們的位置不能繼承。所以中國歷史上沒有形成歐洲那樣的貴族,即政治家族。政治家族的缺失有利于中央集權(quán)。
第二種方法就是向社會(huì)開放,即考試制度的安排,使得所有平民子弟通過自己的努力進(jìn)入政權(quán)。漢朝實(shí)行舉薦制度,造成了高層權(quán)力者的“朋友圈”,圈子里互相推薦,結(jié)果政權(quán)自我封閉,造成危機(jī)。唐宋時(shí)期,科舉考試開始制度化,到明清高度制度化,即使是皇族,要進(jìn)入政府,也必須通過考試。這使得政權(quán)具有了高度的開放性。盡管皇權(quán)不開放,但相權(quán)高度開放。中國傳統(tǒng)官僚體系無疑是世界上最開放的。這種做法使得平民子弟有機(jī)會(huì)進(jìn)入政權(quán),社會(huì)的向上流動(dòng)性讓政權(quán)具有很大程度的“人民性”。這種做法也大大減少了地方精英對(duì)政權(quán)的壓力。
從歷史上看,因?yàn)榈胤饺耸氯蚊划?dāng)所引起的不穩(wěn)定甚至大規(guī)模的抗議(革命)事件并不少見,所以絕對(duì)不能忽視。如果問題一直積累下去,必然造成不堪設(shè)想的結(jié)果。歷史的教訓(xùn)要引以為戒。