關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知

　財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，下面是通知的詳細(xì)內(nèi)容。

關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知

財(cái)預(yù)〔2017〕50號

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳(局)、發(fā)展改革委、司法廳(局)，中國人民銀行上海總部、各分行、營業(yè)管理部、省會(首府)城市中心支行、副省級城市中心支行，各銀監(jiān)局、證監(jiān)局：

修訂的預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)實(shí)施以來，地方各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，積極發(fā)揮政府規(guī)范舉債對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支持作用，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得了階段性成效。但個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保時(shí)有發(fā)生，局部風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，現(xiàn)就進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作

各省級政府要認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》(國辦函〔2016〕88號)要求，抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)督促本級各部門和市縣政府進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，結(jié)合2017年開展的融資平臺公司債務(wù)等統(tǒng)計(jì)情況，盡快組織一次地方政府及其部門融資擔(dān)保行為摸底排查，督促相關(guān)部門、市縣政府加強(qiáng)與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。上述工作應(yīng)當(dāng)于2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門、市縣政府，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)提請省級政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處要密切跟蹤地方工作進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告。

二、切實(shí)加強(qiáng)融資平臺公司融資管理

加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運(yùn)營和市場化融資。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營行為。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)一步健全信息披露機(jī)制，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范融資管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和防范，落實(shí)企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評估舉債人財(cái)務(wù)能力和還款來源。金融機(jī)構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。對地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》(國辦函〔2016〕88號)、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南〉的通知》(財(cái)預(yù)〔2016〕152號)依法妥善處理。

三、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為

地方政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)。允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實(shí)行規(guī)范的市場化運(yùn)作，按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，引導(dǎo)社會資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)讓利。地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

四、進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制

全面貫徹落實(shí)依法治國戰(zhàn)略，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。允許地方政府結(jié)合財(cái)力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司(含各類融資擔(dān)�；鸸�)，構(gòu)建市場化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系，鼓勵政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。地方政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定債券發(fā)行計(jì)劃，根據(jù)實(shí)際需求合理控制節(jié)奏和規(guī)模，提高債券透明度和資金使用效益，建立信息共享機(jī)制。

五、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機(jī)制

完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測機(jī)制，由財(cái)政部門會同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測政府中長期支出事項(xiàng)以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強(qiáng)部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗(yàn)，定期通報(bào)監(jiān)測結(jié)果。開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管，建立財(cái)政、發(fā)展改革、司法行政機(jī)關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門以及注冊會計(jì)師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機(jī)制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強(qiáng)跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的，依法依規(guī)追究負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任;對融資平臺公司從事或參與違法違規(guī)融資活動的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任;對金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，依法依規(guī)追究金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任;對中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺公司出具審計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)評估報(bào)告、信用評級報(bào)告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任。

六、大力推進(jìn)信息公開

地方各級政府要貫徹落實(shí)*辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》等規(guī)定和要求，全面推進(jìn)地方政府及其所屬部門舉債融資行為的決策、執(zhí)行、管理、結(jié)果等公開，嚴(yán)格公開責(zé)任追究，回應(yīng)社會關(guān)切，主動接受社會監(jiān)督。繼續(xù)完善地方政府債務(wù)信息公開制度，縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額,以及本級政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務(wù)發(fā)行計(jì)劃。推進(jìn)政府購買服務(wù)公開，地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開政府購買服務(wù)決策主體、購買主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財(cái)政資金安排、合同期限、績效評價(jià)等內(nèi)容。推進(jìn)政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目信息公開，地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項(xiàng)目內(nèi)容和財(cái)政承受能力論證、社會資本方采購信息、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、合同期限、績效評價(jià)等內(nèi)容。推進(jìn)融資平臺公司名錄公開。

各地區(qū)要充分認(rèn)識規(guī)范地方政府舉債融資行為的重要性，把防范風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組要切實(shí)擔(dān)負(fù)起地方政府債務(wù)管理責(zé)任，進(jìn)一步健全制度和機(jī)制，自覺維護(hù)總體國家安全，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。各省(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)匯總本地區(qū)舉債融資行為清理整改工作情況，報(bào)省級政府同意后，于2017年8月31日前反饋財(cái)政部，抄送發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會。

特此通知。

財(cái)政部 發(fā)展改革委 司法部 人民銀行 銀監(jiān)會 證監(jiān)會

2017年4月26日

相關(guān)鏈接：

財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號)(以下簡稱《通知》)，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，依法明確舉債融資的政策邊界和負(fù)面清單，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。

第一財(cái)經(jīng)記者了解到，《通知》重點(diǎn)在組織清理整改地方政府融資擔(dān)保行為、切實(shí)加強(qiáng)融資平臺公司融資管理、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為、進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機(jī)制、大力推進(jìn)信息公開等六個方面，明確了規(guī)范的舉債融資行為邊界和負(fù)面清單，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。

財(cái)政部預(yù)算司相關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問時(shí)表示，一些地區(qū)政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，既不符合全面依法治國精神，也擾亂了市場秩序，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

上述負(fù)責(zé)人介紹，為制止地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，財(cái)政部建立了地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，定期核查違法違規(guī)融資擔(dān)保問題，加大懲處違法違規(guī)行為工作力度，公開曝光一批違法違規(guī)案例。目前已分3批對部分市縣政府、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為公開通報(bào)，既起到警示作用，也有利于引導(dǎo)地方政府依法行政、金融機(jī)構(gòu)回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)本源。

嚴(yán)禁利用PPP變相舉債

第十二屆全國人大第五次會議通過的《關(guān)于2017年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》指出，一些地方存在變相和違法違規(guī)擔(dān)保行為，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在累積，要高度重視、認(rèn)真研究，采取有效措施解決。

《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，鼓勵地方政府以規(guī)范的方式開展政府和社會資本合作(PPP)、設(shè)立各類投資基金。嚴(yán)禁地方政府采取不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規(guī)舉債。

一方面，允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實(shí)行規(guī)范的市場化運(yùn)作，引導(dǎo)社會資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)讓利。

另一方面，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。地方政府與社會資本合作應(yīng)當(dāng)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，避免地方政府違法違規(guī)通過承擔(dān)項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)的方式變相舉債。

同時(shí)，明確地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

加強(qiáng)融資平臺公司融資管理

《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，從地方政府與融資平臺公司的關(guān)系、地方政府對融資平臺公司注資行為、金融機(jī)構(gòu)向融資平臺公司提供融資行為、違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)處理等方面，提出明確要求，引導(dǎo)融資平臺公司按市場化方式融資，嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)通過融資平臺公司變相舉債。

首先要厘清地方政府與融資平臺公司的邊界�！锻ㄖ访鞔_，加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資。健全信息披露機(jī)制，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。

《通知》對規(guī)范地方政府注資行為提出了明確的要求。地方政府不得違規(guī)將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)，儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，提高融資平臺公司資產(chǎn)的合法合規(guī)性，既保護(hù)投資者合法權(quán)益，又避免地方政府繞道通過國有企業(yè)變相舉債。

此外，要求金融機(jī)構(gòu)切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和防范，落實(shí)企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評估舉債人財(cái)務(wù)能力和還款來源，支持金融機(jī)構(gòu)提升風(fēng)險(xiǎn)管控能力。金融機(jī)構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得違法違規(guī)要求或接受地方政府及所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。鼓勵金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持防范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

對地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)，將按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》(國辦函〔2016〕88號)、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南〉的通知》(財(cái)預(yù)〔2016〕152號)依法處理，實(shí)現(xiàn)債務(wù)人和債權(quán)人依法分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。