初春時(shí)分，一年一度的兩會(huì)又要召開(kāi)了，本次兩會(huì)恰逢人大、政協(xié)和政府換屆。新的政治周期能否帶來(lái)新的政治變革，是從廟堂到閭巷都頗為關(guān)注的事情。新的改革時(shí)代，相比較其他方面的改革，以國(guó)務(wù)院為首的行政體制改革，由于涉及方方面面，與民眾生活息息相關(guān)，而最被重視。自從2008年確定大部制改革方向以來(lái)，大部制如何推動(dòng)，成為事實(shí)上的政治焦點(diǎn)。究竟大部制改革意義何在？目前的大部制改革又有哪些問(wèn)題，本報(bào)特別專(zhuān)訪了改革國(guó)家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)行政文化委員會(huì)副會(huì)長(zhǎng)許耀桐教授
大部制改革突破之后問(wèn)題多
兩會(huì)召開(kāi)在即，大部制又成了熱點(diǎn)，實(shí)際上最近幾年從中央到地方都在積極推動(dòng)大部制改革，怎么評(píng)價(jià)即將開(kāi)始的改革和已經(jīng)完成的改革？
許耀桐：現(xiàn)在推行的大部門(mén)制改革，主要屬于行政機(jī)構(gòu)改革。把行政體制改革聚焦在大部制上，這是上屆政府在2008年就確立的目標(biāo)，算起來(lái)有四五年時(shí)間了。對(duì)這幾年的大部制改革，我有兩點(diǎn)基本評(píng)價(jià)，一是我們找到了行政機(jī)構(gòu)改革的根本方向，明確了必須進(jìn)行大部制改革；二是做了一些探索嘗試，如國(guó)務(wù)院的組成部委，按照大部制改革的原則，撤掉一些部委，新組建一些部委，這其中，實(shí)際整合組成了兩個(gè)大部門(mén)，一個(gè)是大工業(yè)，一個(gè)是大交通。所以可以說(shuō)，我們對(duì)大部制是確立了改革的方向，然后初步嘗試了一下。
那么這些嘗試中，又有哪些不足和實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀?/p>
許耀桐：存在的問(wèn)題還不少。有些部門(mén)合并到一起了，但是關(guān)系沒(méi)有理順，職能也沒(méi)有轉(zhuǎn)變和整合。比如交通運(yùn)輸部，原來(lái)把民航總局、郵政總局和交通部合并在一起了，原班人馬直接加入，甚至連辦公地點(diǎn)都不在一塊。合在一起的部門(mén)，也就是原來(lái)兩個(gè)人的辦公室增加到三四個(gè)人一起工作。該干哪些事，該管哪些事，還是各自為政，沒(méi)有體現(xiàn)大部門(mén)制的基本目的。所謂的大部門(mén)制是針對(duì)小部門(mén)制而言的，小部門(mén)分工很細(xì)，職能很全，管的都是行業(yè)里面的具體事務(wù)。我們所謂的大部門(mén)制，就是要體現(xiàn)綜合事務(wù)，綜合協(xié)調(diào)，綜合管理，綜合服務(wù)�，F(xiàn)在看來(lái)，這一點(diǎn)我們是缺失的。再一個(gè)就是，在權(quán)力的劃分配置和制約方面，也還不夠。我們過(guò)去經(jīng)常說(shuō)，我們的政府機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)大，既能決策、又能執(zhí)行、還能監(jiān)督。隨便一個(gè)部門(mén)就有這樣的權(quán)力，形成權(quán)力的“巨無(wú)霸”，它想怎么決策就可以怎么決策，想怎么貫徹執(zhí)行就可以怎么貫徹執(zhí)行，決策和執(zhí)行做得不好了還可以自己監(jiān)督，使大事化小，小事化無(wú)。所以，我認(rèn)為中央和地方都在進(jìn)行大部制改革，僅僅是開(kāi)始了嘗試，許多深層次的問(wèn)題并沒(méi)有解決。當(dāng)然，我們的改革還是有亮點(diǎn)的，有些地方的大部制改革走到前面去了，比如廣東的深圳、順德，浙江的富陽(yáng)，湖北的隨州，都開(kāi)展了大部制改革，很多做法很不錯(cuò)。特別是順德，大部門(mén)制改革就比較成功，順德的大部制改革，一是真正體現(xiàn)了內(nèi)在的整合，從41個(gè)部門(mén)減到16個(gè)部門(mén)，確實(shí)實(shí)現(xiàn)了綜合事務(wù)，綜合協(xié)調(diào)，綜合管理，綜合服務(wù)。再一個(gè)就是權(quán)力理順了，首先，決策權(quán)上移和集中化，16個(gè)黨政局級(jí)部門(mén)聯(lián)席會(huì)議做決策，區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)都參與，很多副區(qū)長(zhǎng)就兼著部門(mén)的負(fù)責(zé)人。不再是各個(gè)局級(jí)部門(mén)可以自行決策。其次，執(zhí)行權(quán)下移和專(zhuān)業(yè)化，各局級(jí)部門(mén)及下屬的股(科、室)和法定獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就以執(zhí)行為主，進(jìn)一步加強(qiáng)了執(zhí)行力。第三，監(jiān)督權(quán)外移和獨(dú)立化，監(jiān)督權(quán)交給專(zhuān)門(mén)的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)。所以，順德在地方機(jī)構(gòu)改革方面所做的探索，是有亮點(diǎn)的，也體現(xiàn)了大部制改革比較成功的一面。
我們所謂的大部制改革，有橫向和縱向兩個(gè)方面的改革，現(xiàn)在很多意見(jiàn)認(rèn)為比較起來(lái)似乎是橫向的機(jī)構(gòu)合并改革講得較多，但是縱向改革，減少層級(jí)分割方面做得還不夠，你怎么看這個(gè)問(wèn)題？
許耀桐：可以這樣理解。大部制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅是橫向，也包括縱向改革，也就是包括各個(gè)地方行政機(jī)構(gòu)改革。大部制改革，不光是整合幾個(gè)部門(mén)的事情，在地方搞大部門(mén)制，主要還涉及到國(guó)家現(xiàn)在行政層級(jí)比較多的問(wèn)題。十八大報(bào)告提出，要“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。”什么是行政層級(jí)？現(xiàn)在地方有省級(jí)政府，省以下有地級(jí)市政府，往下有縣和縣級(jí)市政府，再往下還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府，也就是說(shuō)地方共有四級(jí)政府層級(jí)，這顯然太多了，所以要優(yōu)化。什么是行政區(qū)劃設(shè)置？現(xiàn)在中國(guó)大陸有31個(gè)省市區(qū)，有的省管上百個(gè)縣，最多的有一百五六十個(gè)縣，現(xiàn)在提省直接管縣(市)，就是想裁掉地級(jí)市這一級(jí)的行政管理層級(jí)，從而減少一個(gè)行政層級(jí)。但是，按照現(xiàn)有的這種行政區(qū)劃設(shè)置，省級(jí)政府，又搞了大部制，它怎么能管得過(guò)來(lái)。一個(gè)省通常管四五十個(gè)縣還可以，要是管了七八十個(gè)甚至一百多個(gè)，就管不過(guò)來(lái)了。所以，我們這個(gè)行政機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)行大部制改革，就把行政層級(jí)和行政區(qū)劃改革該提的也都提出來(lái)了。這個(gè)任務(wù)很重，但是我認(rèn)為不能因?yàn)槿蝿?wù)重，就可以只說(shuō)不做，而要不斷推進(jìn)。
行政體制改革欠協(xié)調(diào)
在以大部制改革牽頭的行政體制改革中，事業(yè)單位改革一直是各方關(guān)注的重點(diǎn)，但是遲遲不見(jiàn)進(jìn)展，未來(lái)是否應(yīng)該推動(dòng)這方面的改革？
許耀桐：我們有120多萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，有3100多萬(wàn)的事業(yè)單位職工，加上退休的1000多萬(wàn)職工，改革的壓力和難度都是很大的。你說(shuō)目前改革不見(jiàn)進(jìn)展，其實(shí)原來(lái)有個(gè)安排，“十二五”期間，只是先搞清楚現(xiàn)在這些事業(yè)單位的性質(zhì)和分類(lèi)。也就說(shuō)，哪些是明確屬于企業(yè)的，哪些是屬于行政部門(mén)的，哪些真正是屬于事業(yè)單位的�，F(xiàn)在的事業(yè)單位改革有三條路，可以變成企業(yè)單位的，轉(zhuǎn)型成為企業(yè)。如果真正承擔(dān)行政職能的，就回歸行政部門(mén)。那么留下的是真正的事業(yè)單位，就是具有公益性質(zhì)，從事公益服務(wù)。公益性質(zhì)也分公益一類(lèi)和公益二類(lèi)，關(guān)鍵的是經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題。這方面我不太想多說(shuō)，因?yàn)檫@五年的規(guī)劃就是把現(xiàn)有事業(yè)單位的類(lèi)別分好，真正要改制的是等到下一個(gè)五年規(guī)劃的時(shí)候。當(dāng)然我個(gè)人覺(jué)得，劃分三類(lèi)就要花整整五年，實(shí)際可以加快一點(diǎn)�，F(xiàn)在“十二五”也過(guò)去兩年了。我們能否在一二年的時(shí)間里趕快弄清楚，然后開(kāi)始改革。
不談事業(yè)部門(mén)改革，就從最近各方透出的消息來(lái)看，即將要進(jìn)行的大部制改革可能步子不大，社會(huì)上討論也比較多，認(rèn)為改革力度不大，你怎么看這些問(wèn)題？
許耀桐：是啊，我覺(jué)得大部制改革目前實(shí)際上是小動(dòng)作。其實(shí)，從一開(kāi)始提出大部制改革，就說(shuō)要穩(wěn)妥漸進(jìn)。當(dāng)然，穩(wěn)妥并不是等于可以遲緩?fù)享�。�?jīng)過(guò)上一次2008年的政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院目前有27個(gè)部委。搞大部制，不是說(shuō)一下子就要整合成十七八個(gè)部委。當(dāng)然，十七八個(gè)部委從數(shù)量來(lái)講確實(shí)比較合適。西方國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)，還有俄羅斯、日本，政府的組成部門(mén)也不過(guò)是在15到18個(gè)之間，有的還更少，最少的只有12個(gè)。所以我們搞大部制，必須借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)�，F(xiàn)在網(wǎng)上流傳的18個(gè)部委的大部制改革版本，也不能說(shuō)它們不合理。但是，如果現(xiàn)在我們一下子從27個(gè)部委變成18個(gè)部委，這恐怕還做不到。我們從2008年提出要搞大部制，當(dāng)黨的十八大報(bào)告提出深化行政體制改革后，我們突然發(fā)現(xiàn)，五年時(shí)間過(guò)去了，人大政協(xié)要換屆了，政府也要新組了，那么根據(jù)慣例，就一定要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，所以重新提大部制，所以有了新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革。在缺乏長(zhǎng)期研究謀劃的情況下，如果一下子把部委數(shù)量壓縮到十七八個(gè)，這當(dāng)然不夠穩(wěn)妥。我個(gè)人的意見(jiàn)是，不管你再怎么穩(wěn)妥，也應(yīng)該有比較堅(jiān)決的動(dòng)作，有一定的調(diào)整力度。再怎么穩(wěn)妥，機(jī)構(gòu)數(shù)量上動(dòng)四五個(gè)部委還是可以的，使機(jī)構(gòu)總數(shù)變成22或者23個(gè)，還是應(yīng)該的。
行政體制改革需有總體規(guī)劃
那么你覺(jué)得應(yīng)該怎么來(lái)改革比較合適？
許耀桐：目前的大部制改革比較缺乏總體規(guī)劃，想搞了就開(kāi)始弄。雖然也曾經(jīng)提出要搞大部制改革規(guī)劃，但是并沒(méi)有很好的開(kāi)展研究，并且片面地認(rèn)為，大部制改革僅僅是把機(jī)構(gòu)減少合并就完成了，其實(shí)并沒(méi)有從內(nèi)在機(jī)理去分析大部制結(jié)構(gòu)。所以，作為大部制改革的戰(zhàn)略謀劃，通盤(pán)科學(xué)的精心規(guī)劃，我們都是缺乏的。其實(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革的好方案和正確進(jìn)路應(yīng)該是這樣，按照大部制的改革原則和目標(biāo)，經(jīng)過(guò)反復(fù)探索和研究，做出一個(gè)通盤(pán)的考慮，確定究竟要搞多少個(gè)部，為此，可以提出若干個(gè)改革新政策及新方案【全文】，進(jìn)行比較分析。對(duì)于大部制改革，應(yīng)該有一個(gè)站位很高的全面謀劃，經(jīng)過(guò)對(duì)幾個(gè)備選的改革新政策及新方案【全文】進(jìn)行反復(fù)討論和思考之后，選擇一個(gè)最佳的改革新政策及新方案【全文】。這樣的過(guò)程可能需要持續(xù)兩三年甚至三四年。在實(shí)施改革新政策及新方案【全文】之前，還需要搞一些試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，然后一下子推開(kāi)，整體推進(jìn)，統(tǒng)一實(shí)行。我認(rèn)為，這才是穩(wěn)妥的全盤(pán)的大部制改革。
你也提到了地方政府的改革力度較大，如果出現(xiàn)了下面改得快，上面改得慢的問(wèn)題，行政上下對(duì)接，是不是也有問(wèn)題？
許耀桐：確實(shí)有這個(gè)問(wèn)題。我們現(xiàn)在存在著你改了、我沒(méi)改，下面改了、上面沒(méi)改這樣兩種情況。這兩種情況都會(huì)造成一些行政管理問(wèn)題。其實(shí)上下級(jí)的對(duì)接可能還好辦，比如體育管理機(jī)構(gòu)，上面如果有體委，下面已經(jīng)搞了大文化部門(mén)制，負(fù)責(zé)體育的已經(jīng)和新聞出版等都合到文化部門(mén)里去了。上面開(kāi)體育工作會(huì)議，下面沒(méi)有專(zhuān)門(mén)對(duì)口部門(mén)的人來(lái)，上面可能不高興，但是下面已經(jīng)搞了改革，所以你必須接受�？傊�，可能有些摩擦，但是還不是什么大問(wèn)題。大問(wèn)題可能就在政府內(nèi)部，有的部委搞了改革，有的部委沒(méi)搞改革，這樣會(huì)違背行政管理統(tǒng)一的原則，有損于行政效能。。
提高政府的獨(dú)立決策權(quán)
南都：上一屆政府不斷提出要加強(qiáng)執(zhí)政能力，但也出現(xiàn)如公共安全事故、環(huán)境問(wèn)題、社會(huì)沖突等行政事故，這個(gè)是否也和大部制改革相關(guān)？
許耀桐：這里涉及到政府的社會(huì)管理方面的能力，需要公共安全方面在發(fā)生了沖突和事故后進(jìn)行應(yīng)急處理。搞大部門(mén)制，政府的組成部門(mén)就是只管決策，就是提供政策制定和政策裁決。至于執(zhí)行，有專(zhuān)門(mén)的行政執(zhí)行部門(mén)。如果政府的組成部門(mén)，既管決策，又管執(zhí)行，還要管監(jiān)督，這在職權(quán)和職能上就混在一起了，沒(méi)有分開(kāi)，會(huì)影響決策的公正性，而在執(zhí)行上又會(huì)影響執(zhí)行的力度。如果是我決策，又是我執(zhí)行，執(zhí)行就會(huì)走樣，就會(huì)考慮不好執(zhí)行的就不執(zhí)行，盡量在決策中減少執(zhí)行的麻煩。所以，搞大部制就是要加強(qiáng)宏觀性和綜合性，避免這種政府決策和執(zhí)行的摩擦問(wèn)題。政府的組成部門(mén)就管決策，讓渡執(zhí)行的權(quán)力，并不影響自己的決策執(zhí)行。西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，作為政府組成部門(mén)，比如美國(guó)政府的各個(gè)部就只管決策，下面的執(zhí)行部門(mén)就直接管執(zhí)行。實(shí)行大部制作了這樣的職權(quán)劃分后，碰到突發(fā)事件，政府部門(mén)負(fù)責(zé)決策和指揮，有專(zhuān)門(mén)管執(zhí)行的，執(zhí)行力增強(qiáng)了，就能比較快地應(yīng)對(duì)一些公共突發(fā)危機(jī)，能夠更好地處置問(wèn)題。
政府行政成本太高也是近幾年不斷被提及的問(wèn)題，很多學(xué)者認(rèn)為過(guò)高的行政成本已經(jīng)影響到中國(guó)未來(lái)的發(fā)展了，這方面大部制改革能帶來(lái)哪些變化呢？
許耀桐：根據(jù)目前披露的資料數(shù)字，中國(guó)的行政成本確實(shí)高了，政府的行政經(jīng)費(fèi)和行政管理費(fèi)是來(lái)自納稅人的，政府機(jī)構(gòu)是納稅人供養(yǎng)的。政府機(jī)構(gòu)多了，行政成本自然比較高，這確實(shí)有損納稅人利益。順德機(jī)構(gòu)改革為什么比較合理，就是因?yàn)檎嬲郎p少了行政機(jī)構(gòu)和行政事務(wù)，例如，搞黨政合署，減少了機(jī)構(gòu)重疊�，F(xiàn)在黨的部門(mén)，其實(shí)也是行政部門(mén)，因?yàn)橐彩秦?cái)政撥款。我們國(guó)家的公務(wù)員類(lèi)別，共包含七大類(lèi)，就是行政機(jī)關(guān)、中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)，所以，這七大機(jī)構(gòu)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)都是行政機(jī)構(gòu)，其工作人員都是公務(wù)員。所以寬一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，行政機(jī)構(gòu)改革還應(yīng)該包括執(zhí)政黨、人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)的行政機(jī)構(gòu)，以及民主黨派機(jī)關(guān)的行政機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)為什么那么多且成本高呢？不僅是因?yàn)槲覀冞^(guò)去政府搞的是小部制，管得事情多，層級(jí)多，導(dǎo)致成本高，而且從廣義的角度講，還有除政府外的六類(lèi)行政機(jī)構(gòu)，這都需要進(jìn)行改革。我認(rèn)為，政府要搞大部制，其他的六大類(lèi)行政機(jī)構(gòu)也要參照大部制的改革方向來(lái)改革。當(dāng)然，目前還沒(méi)有具體的方案。黨委機(jī)構(gòu)的改革，曾經(jīng)有過(guò)方案，后來(lái)則擱置了。
改革開(kāi)放之后，政府的決策權(quán)增強(qiáng)，大部制實(shí)際就是在增強(qiáng)政府的職能，這方面調(diào)整比較復(fù)雜，應(yīng)該怎么弄呢？
許耀桐：搞大部制，涉及到了決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的劃分。所以，這實(shí)際上是個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。大部制是參考國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)的，但是國(guó)外沒(méi)有這么復(fù)雜，立法、司法、行政是分開(kāi)的，大部制就是專(zhuān)門(mén)指行政這方面，而行政就是政府。權(quán)力本身又可以分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)方面，一般的行政改革就是加強(qiáng)行政決策的集中，以及行政執(zhí)行的下放和行政監(jiān)督的獨(dú)立。目前的大部制改革還只能參照國(guó)外大部制的成功經(jīng)驗(yàn)，把三權(quán)分離。實(shí)行大部制后，我們從中央到地方，仍然都有各級(jí)黨委和政府，各級(jí)黨的委員會(huì)對(duì)于相應(yīng)的各級(jí)政府而言，實(shí)際上就是做決策，而且必須由黨委來(lái)做決策，然后交給政府。我的理解是，黨的這些決策是政治決策，即根本路線方向的決策、重大原則方針的決策，以及重要人事安排的決策推薦，政府還有其他的很多決策可做。那么，搞了大部制后，也可以說(shuō)黨對(duì)政府的決策還是大面上的、間接性的政治決策，政府還需要進(jìn)一步作出的是務(wù)實(shí)的、直接性的行政決策。所以，未來(lái)的黨政決策關(guān)系，黨委應(yīng)該繼續(xù)負(fù)責(zé)解決政治決策問(wèn)題，而政府要專(zhuān)注于負(fù)責(zé)解決行政事務(wù)決策問(wèn)題，所以要說(shuō)決策權(quán)本身，其實(shí)也是可以區(qū)別的、分別對(duì)待的。
