人事?tīng)?zhēng)議是否為勞動(dòng)爭(zhēng)議之一種，人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度是否應(yīng)并入勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁制度，解決這些問(wèn)題的核心在于辨明人事關(guān)系在性質(zhì)上是否同勞動(dòng)關(guān)系。假設(shè)兩者性質(zhì)不一，那么將之作法律適用上的統(tǒng)一安排必定有違基本的法理。本文認(rèn)為，人事?tīng)?zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議是兩種具有不同屬性的法律爭(zhēng)議，其解決機(jī)制存在內(nèi)在原理上的不一致。我們不能為節(jié)省立法資源而將兩者作處理機(jī)構(gòu)和法律適用上的統(tǒng)一，而應(yīng)予以分別立法，并對(duì)人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度進(jìn)行符合其法律屬性的重構(gòu)。
人事關(guān)系的公法屬性
本文所討論的人事關(guān)系，是指公務(wù)員、國(guó)家干部等具有公職身份的勞動(dòng)者(即公職人員)與其所在單位(通常是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位)之間的勞動(dòng)力使用關(guān)系。判斷某個(gè)法律關(guān)系屬于公法關(guān)系抑或私法關(guān)系，大體有以下四個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：第一，法律關(guān)系一方中有無(wú)代表國(guó)家公權(quán)力并以國(guó)家人權(quán)者身份出現(xiàn)的主體;第二，法律關(guān)系各方是否具有隸屬關(guān)系與管理關(guān)系，是否存在權(quán)力服從關(guān)系;第三，法律關(guān)系各方的權(quán)利義務(wù)是否法定，存在多大的意思自治空間;第四，法律關(guān)系的建立和運(yùn)行本身是基于公共利益抑或私人利閃如果以這些標(biāo)準(zhǔn)去審視，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，人事關(guān)系具有顯著的公法性。
首先，人事關(guān)系中單位一方執(zhí)行公權(quán)力，具有公法性。人事關(guān)系一方通常系國(guó)家機(jī)關(guān)或者事業(yè)單位。國(guó)家機(jī)關(guān)組織的公法性及其行使公權(quán)力的職能自然勿庸置疑，不僅如此，在我國(guó)，許多事業(yè)單位也由法律法規(guī)授權(quán)為公法組織，行使公權(quán)力。相比之下，勞動(dòng)關(guān)系的單位一方主要是企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織，他們不執(zhí)行公共職能。雖然《勞動(dòng)法》第2條第二款規(guī)定：“國(guó)有機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，依照本法執(zhí)行。”但這種關(guān)系屬于勞動(dòng)法的調(diào)整范圍，與本文探討的人事關(guān)系具有不同的法律屬性。
其次，人事關(guān)系雙方當(dāng)事人之間具有隸屬關(guān)系與管理關(guān)系，由單位一方主導(dǎo)，并具有權(quán)力服從關(guān)系。以公務(wù)員與其所在單位之間為例，公務(wù)員在考核、職務(wù)任命升降、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、交流、工資福利保險(xiǎn)，辭職辭退、退休等各個(gè)環(huán)節(jié)均須嚴(yán)格服從單位的管理要求，并在具體行動(dòng)中嚴(yán)格服從單位的命令。在事業(yè)單位與其工作人員之間，單位一方的主導(dǎo)性和強(qiáng)制性也有充分體現(xiàn)。如人事部于1990年9月8日發(fā)布的《全民所有制事業(yè)單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和管理人員辭職暫行規(guī)定》第4條規(guī)定：“辭職必須按人事管理權(quán)限，(由擬辭職人員)向所在單位或主管部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng)。”第7條規(guī)定，有關(guān)人員辭職必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。另，人事部于1992年10月16日發(fā)布的《全民所有制事業(yè)單位辭退專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和管理人員暫行規(guī)定》第2條規(guī)定：“辭退專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和管理人員是單位的一項(xiàng)權(quán)利。”這些條文均彰顯人事關(guān)系中單位一方的主導(dǎo)性和強(qiáng)制性。而在勞動(dòng)關(guān)系中，盡管在用人單位與職工之間也存在一定的管理關(guān)系 ，但此種管理關(guān)系乃基于一種“私法上的契約”，換言之，職工與用人單位通過(guò)簽訂勞動(dòng)合同的形式約定管理關(guān)系。此種管理關(guān)系中雙方協(xié)商的空間較大，且較少體現(xiàn)強(qiáng)制性。
再次，人事關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)具有法定性，雙方意思自治的空間較小。以公務(wù)員為例，公務(wù)員的資格條件、錄用、考核由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定，納入國(guó)家行政編制，職數(shù)法定;公務(wù)員的工資、社會(huì)保險(xiǎn)和福利待遇均由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān);公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別、職務(wù)任免與升降、獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒、辭職辭退與退休等事宜均由法律加以規(guī)定。而我國(guó)人事關(guān)系中占相當(dāng)比例的事業(yè)單位與其工作人員之間的關(guān)系雖然根據(jù)我國(guó)事業(yè)單位改革的要求實(shí)行聘用制度，以聘用合同的形式來(lái)明確雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但聘用合同的內(nèi)容大都來(lái)自法律法規(guī)的直接規(guī)定，雙方當(dāng)事人意思自治的空間較小。例如，國(guó)務(wù)院辦公廳于2002年7月3日發(fā)布的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》規(guī)定：“人員聘用制度主要包括公開(kāi)招聘、簽訂聘用合同、定期考核、解聘辭聘等制度。”該意見(jiàn)還同時(shí)嚴(yán)格規(guī)定了人員聘用的程序以及回避制度等。仔細(xì)分析這些規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，此種制度設(shè)定下的聘用關(guān)系，在性質(zhì)上更接近于國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的行政管理，而有異于企業(yè)與勞動(dòng)者之間的勞動(dòng)合同關(guān)系;此種聘用合同更接近于“公法契約”，而非一般的私法合同。反觀勞動(dòng)合同，盡管合同雙方的約定也受勞動(dòng)基準(zhǔn)法的約束，但意思自治的空間較大。比如，就工資而言，只要滿足國(guó)家有關(guān)最低工資制度的要求，勞動(dòng)關(guān)系雙方可較為自由地約定具體數(shù)額。再如，除勞動(dòng)基準(zhǔn)法要求的必備條款外，勞動(dòng)關(guān)系雙方可以在勞動(dòng)合同中自由約定培訓(xùn)服務(wù)期、保守商業(yè)秘密、競(jìng)業(yè)限制等內(nèi)容。
最后，人事關(guān)系的建立和運(yùn)行以公共利益為本位。國(guó)家機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間建立人事關(guān)系的初衷即是由國(guó)家“雇用”特殊“勞動(dòng)者”推動(dòng)公共政策，執(zhí)行公共職能，維護(hù)公共利益。相比之下，事業(yè)單位的情況比較復(fù)雜，根據(jù)我國(guó)目前事業(yè)單位的社會(huì)功能，可以劃分為承擔(dān)行政職能者、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)者和從事公益服務(wù)者三個(gè)大類(lèi)。隨著事業(yè)單位改革的推進(jìn)，完全行使行政職能的事業(yè)單位將轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或作其他調(diào)整(如作為參照《公務(wù)員法》管理的單位);承擔(dān)部分行政職能的事業(yè)單位的行政職能和公益服務(wù)職能，將與其他單位分折整合;從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位將逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，進(jìn)行企業(yè)注冊(cè)，并注銷(xiāo)事業(yè)單位資格，核銷(xiāo)事業(yè)編制，其與原工作人員之間的關(guān)系轉(zhuǎn)為勞動(dòng)關(guān)系，歸屬勞動(dòng)法調(diào)整;從事公益服務(wù)類(lèi)的事業(yè)單位則將被分類(lèi)處理，其中完全由社會(huì)力量投入的將轉(zhuǎn)為企業(yè)或者其他民間組織，其余的則仍以公共利益為本位。所以，從總體上說(shuō)，事業(yè)單位的人事關(guān)系將逐步通過(guò)改革調(diào)整為僅僅以公共利益為本位。而勞動(dòng)關(guān)系的建立和運(yùn)行是為推動(dòng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，盡管在客觀上可能也產(chǎn)生了公共利益，但此種公共利益并非其本位追求。
綜合上述，從主體屬性、管理關(guān)系、權(quán)利義務(wù)、利益本位等動(dòng)態(tài)地覆蓋于人事關(guān)系建立、利益本位等動(dòng)態(tài)地覆蓋于人事關(guān)系建立、履行和結(jié)束三在階段的四個(gè)角度，無(wú)疑可以使我們充分認(rèn)識(shí)到人事關(guān)系的公法屬性。
現(xiàn)行人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度實(shí)證分析
所謂人事?tīng)?zhēng)議，正是當(dāng)事人就人事關(guān)系有關(guān)內(nèi)容發(fā)生的爭(zhēng)議。顯然，人事?tīng)?zhēng)議也是一種公法爭(zhēng)議。對(duì)于公法爭(zhēng)議，其仲裁制度的要素自當(dāng)不同于私法爭(zhēng)議的仲裁制度架構(gòu)。那么，我國(guó)現(xiàn)行的人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度是否已經(jīng)充分回應(yīng)這一特征?對(duì)此，我們首先有必要作一個(gè)較為客觀的實(shí)證分析。
關(guān)于受案范圍問(wèn)題
人事?tīng)?zhēng)議仲裁的受案范圍包括爭(zhēng)議主體和爭(zhēng)議內(nèi)容兩個(gè)層面。僅就爭(zhēng)議主體角度審視，現(xiàn)行人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度的相關(guān)規(guī)定極不統(tǒng)一：在國(guó)家法層面，《公務(wù)員法》第100條第四款將“聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間因履行聘任合同發(fā)生的爭(zhēng)議”納入人事?tīng)?zhēng)議仲裁的范圍，而將占據(jù)公務(wù)員隊(duì)伍絕大多數(shù)的編制內(nèi)公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間的人事?tīng)?zhēng)議排除于仲裁受案范圍之外，僅適用申訴控告程序;而作為專(zhuān)門(mén)規(guī)范人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度的部門(mén)規(guī)章，《人事?tīng)?zhēng)議處理暫行規(guī)定》則將國(guó)家行政機(jī)關(guān)與其工作人員之間因錄用、調(diào)動(dòng)、履行聘任合同發(fā)生的爭(zhēng)議，事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退以及履行聘任合同或聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議，企業(yè)單位與其管理人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員之間因履行聘任合同或聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議，依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以仲裁的人才流動(dòng)爭(zhēng)議和其他人事?tīng)?zhēng)議等四種爭(zhēng)議列入受案范圍(第2條)。
在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面，對(duì)人事?tīng)?zhēng)議仲裁受案范圍的規(guī)定也是“五花八門(mén)”。筆者以為，造成這種現(xiàn)象的主要原因之一在于對(duì)人事關(guān)系的公法性認(rèn)識(shí)不夠。正由于這種認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致各地對(duì)人事?tīng)?zhēng)議的外延界定不一：在有些規(guī)范中將私法性爭(zhēng)議(如企業(yè)單位與其管理人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員之間因履行聘任合同或聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議)納入人事?tīng)?zhēng)議仲裁的受案范圍，而大部分法律規(guī)范更是遺忘了“公務(wù)員與其所在國(guó)家機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議”這樣的公法人事關(guān)系。
關(guān)于仲裁和訴訟的銜接
關(guān)于人事?tīng)?zhēng)議仲裁與訴訟的銜接問(wèn)題，現(xiàn)行法律制度的設(shè)定情況如下：有提到仲裁與訴訟之間的銜接問(wèn)題。對(duì)此，最高院《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》明確了“當(dāng)事人對(duì)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)立的人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)所作的人事?tīng)?zhēng)議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”。而最高院《關(guān)于事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件適用法律等問(wèn)題的答復(fù)》則進(jìn)一步解釋?zhuān)嗣穹ㄔ簩徖硎聵I(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件的程序運(yùn)用《勞動(dòng)法》的相關(guān)規(guī)定。將最高院的上述司法解釋和答復(fù)結(jié)合起來(lái)，我們便可發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)對(duì)人事?tīng)?zhēng)議仲裁裁決不服而提起的訴訟，適用民事訴訟程序進(jìn)行審理。
問(wèn)題在于，人事關(guān)系具有公法性，在區(qū)分公、私法以及進(jìn)行相應(yīng)制度區(qū)隔的我國(guó)，將人事?tīng)?zhēng)議案件與勞動(dòng)爭(zhēng)議案件一起“捆綁”適用民事訴訟程序，無(wú)疑會(huì)帶來(lái)認(rèn)識(shí)上和實(shí)踐操作中的混亂。
關(guān)于事實(shí)認(rèn)定和法律適用
