全國兩會關于農(nóng)村宅基地熱點提案,農(nóng)村宅基地政策解讀
近日*辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，其中決定開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。那么宅基地如何改革呢？
2015年是穩(wěn)增長、調結構的緊要之年。適應經(jīng)濟新常態(tài)，2015年土地政策在繼續(xù)強化耕地保護和節(jié)約用地的前提下，更加注重服務社會經(jīng)濟發(fā)展，出臺了一系列有關穩(wěn)增長、調結構的用地政策。同時，更加強調土地治理能力的提升，進一步推進了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、農(nóng)村土地制度試點改革及法制國土建設。
一 、2015年主要土地政策回顧
(一)土地利用規(guī)劃計劃政策。
2015年土地利用規(guī)劃計劃政策主要是在以往政策實施的基礎上，一是進一步推進了土地利用總體規(guī)劃完善調整；二是持續(xù)推進“多規(guī)合一”和城市開發(fā)邊界劃定試點探索；三是進一步強化土地利用計劃管理。
(二)耕地保護政策。
2015年中央1號文件進一步強調了耕地保護工作，提出了永久基本農(nóng)田劃定、實施高標準農(nóng)田建設規(guī)劃、提升耕地質量行動、推進剝離耕作層土壤再利用，以及國家重點水利工程建設項目的征地補償與耕地占補平衡政策調整等一系列任務。落實中央國務院的要求，2015年耕地保護政策重點：一是進一步嚴格耕地占補平衡制度。二是持續(xù)推進永久基本農(nóng)田劃定。三是防范農(nóng)地“非農(nóng)化”、“非糧化”。
(三)節(jié)約集約用地政策。
2015年節(jié)約集約用地政策是在以往制度框架的基礎上，逐步轉向細化完善、強調政策支撐作用發(fā)揮、注重業(yè)務全流程規(guī)范管理等。具體表現(xiàn)為：一是鼓勵盤活利用存量土地；二是開展低效工業(yè)用地調查清理；三是規(guī)范節(jié)地評價考核制度體系。
(四)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記政策。
2015年不動產(chǎn)統(tǒng)一登記在以往制度建設的基礎上，重點在登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”的要求下，進一步完善了政策。一是推進市縣級職責整合；二是啟用統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記簿證樣式；三是《不動產(chǎn)權籍調查技術方案（(試行)）》頒布實施；四是推進不動產(chǎn)登記信息平臺建設。
(五)房地產(chǎn)市場調控及保障性安居工程用地政策。
3月份國土資源部與住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合下發(fā)了《關于優(yōu)化2015年住房及用地供應結構促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，規(guī)定了當前房地產(chǎn)開發(fā)用地及保障性安居工程用地政策。一是合理安排住房及用地供應規(guī)模和結構；二是統(tǒng)籌保障性安居工程建設用地政策。
(六)支持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的用地政策。
2015年落實中央穩(wěn)增長、調結構、惠民生的總體要求，國土資源部等部委制訂的一系列支持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的用地新政策。一是支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地政策。9月份國土資源部聯(lián)合相關部委下發(fā)《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》；二是支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策。11月份國土資源部聯(lián)合相關部委出臺了《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》；三是其他方面包括支持鐵路建設和支持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地政策。
(七) 農(nóng)村土地制度改革試點啟動。
在中央政治局常委會審議通過《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的基礎上，2015年2月十二屆全國人大常委會第13次會議通過了《關于授權北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，使農(nóng)村土地制度改革于法有據(jù)，獲得了法律保障。7月份，國土資源部審批通過了33個改革試點上報的改革新政策及新方案【全文】，農(nóng)村土地制度改革試點正式啟動。
(八) 全面推進法治國土建設。
2015年8份國土資源部發(fā)布了《中共國土資源部黨組關于全面推進法治國土建設的意見》，提出到2020年，基本建成法制完備、職能科學、權責統(tǒng)一的國土資源管理體系，執(zhí)法嚴明、勤政廉潔、敢于擔當?shù)膰临Y源管理隊伍，法治統(tǒng)籌、公正文明、守法誠信的國土資源管理秩序。
二、2015年主要土地政策評價
總體來看，滿足宏觀經(jīng)濟發(fā)展與資源生態(tài)保護的需求，2015年的土地政策更加注重保資源和保發(fā)展的能力建設，更加注重參與宏觀調控的科學化和精準化，更加注重制度建設的系統(tǒng)性和可操作性，并且穩(wěn)妥推進了農(nóng)村土地制度試點改革，更好地發(fā)揮了土地政策在國家治理中的作用。
（一）土地政策成為國家治理不可或缺的重要組成部分。
土地是最基礎的資源，承載了人類所有的社會經(jīng)濟活動，土地政策的制定完善直接關系到經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家的長治久安。一方面，土地政策已逐步滲透到國家經(jīng)濟、社會、生態(tài)等治理體系中。另一方面，圍繞現(xiàn)階段國家治理現(xiàn)代化目標的要求，土地政策實施了一系列的改革和創(chuàng)新，其本質都在于提升土地治理能力，進而促進了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
（二）多措并舉、源頭治理，強化土地管理保資源與保發(fā)展的能力。
長期以來，“保護資源、保障發(fā)展”是土地管理工作努力追求的雙贏目標。2015年面對保資源、穩(wěn)增長的雙重壓力，國土資源部主動作為，多措并舉，找準源頭，持續(xù)發(fā)力，進一步提升了土地管理保資源與保發(fā)展的能力。一方面，通過實施土地利用總體規(guī)劃完善調整和城市開發(fā)邊界劃定試點政策，推進基本農(nóng)田劃定和永久保護，進一步強化規(guī)劃管控，實施源頭治理，堅守了耕地和生態(tài)紅線。另一方面，通過采取多種措施，包括提升土地審批效率、多渠道多舉措提供用地保障、強化土地利用計劃調控、出臺支持政策、加大閑置土地清理力度等，保障穩(wěn)發(fā)展用地需求。
（三）分類調控、因地施策，強調土地政策調控的科學化和精準化。
土地參與宏觀調控，是我國在特定發(fā)展階段基于特有的土地制度和特殊的國情作出的特殊選擇。目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)，這個階段經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，需要更加注重經(jīng)濟發(fā)展質量，對土地參與宏觀調控提出了新要求。一方面，針對2015年房地產(chǎn)市場分化現(xiàn)象較為明顯的現(xiàn)象，提出了要采取分類調控、因地施策的調控策略，突出了政策調控的針對性和差異化。另一方面，2015年的土地利用計劃更加強調服務于國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展需求，進一步規(guī)范了土地利用計劃指標的下達和使用，強調了指標分配的差異性和針對性，有效保障了合理用地需求。
（四）統(tǒng)領全局、制度先行，注重節(jié)約集約用地制度的系統(tǒng)化建設。
轉變土地利用方式、推進節(jié)約集約用地，是當前我國面臨的各種土地問題中最根本、最迫切的任務，因此，國土資源部明確了要以節(jié)約集約用地統(tǒng)領土地管理全局工作，特別重視節(jié)約集約用地制度的系統(tǒng)化建設。2015年在各項土地政策中，繼續(xù)按照控制增量、盤活存量、優(yōu)化結構、綜合利用等要求來推動節(jié)約集約用地。同時， 2015年節(jié)約集約用地政策繼續(xù)向系統(tǒng)化發(fā)展，在以往制度體系基礎上，進一步提高政策的針對性，并細化、規(guī)范了節(jié)地評價考核制度體系。
（五）系統(tǒng)設計、法律護航，審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度試點改革。
作為一項事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要改革，2015年我國農(nóng)村土地制度改革試點工作在完成頂層設計、法律授權，以及33個改革試點實施細則和試點方案出臺的基礎上，正式進入了實施階段。區(qū)別于以往的土地制度改革和試點，此次改革更加重視頂層設計，強調改革過程中的法律授權。一方面，通過系統(tǒng)的頂層設計，使改革目標方向明確，改革的內容統(tǒng)一，為今后法律的修改提供了堅實的基礎。另一方面，通過法律授權，將改革納入了法律的框架，掃清了試點探索構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的法律障礙。
三 、土地政策展望
展望，國內經(jīng)濟下行壓力依然較大，土地的保障任務仍然艱巨。土地政策在繼續(xù)堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度的前提下，將重點圍繞去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的經(jīng)濟任務，著力于統(tǒng)籌增量、挖掘存量、優(yōu)化結構，持續(xù)為供給側結構性改革發(fā)力，確保我國的社會經(jīng)濟始終沿著創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展道路前進。
（一）用途管制制度將得到進一步完善。
為實現(xiàn)建設用地總量控制和減量化管理， 自始，將在目前開展的“多規(guī)合一”和城市開發(fā)邊界劃定試點的工作基礎上，逐步研究出臺基于生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城市開發(fā)邊界的國土空間治理和管控政策，進一步健全國土空間用途管制制度，在此基礎上整合現(xiàn)有空間規(guī)劃，構建新型的國土空間規(guī)劃體系。
（二） 土地供應政策將得到進一步調整。
配合宏觀經(jīng)濟供給端結構性改革，未來土地供應的方向為補短板，重點保障創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，支持培育發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地；土地供應的重心將放在調控區(qū)域經(jīng)濟平衡、倒逼土地利用方式轉型、引導土地利用結構優(yōu)化、促進土地用途混合布局等方面；建設用地的結構優(yōu)化、閑置用地處置、低效用地再開發(fā)將成為未來滿足發(fā)展用地需求的主要途徑。
（三）耕地保護和耕地占補平衡政策將進一步完善。
落實中央關于嚴格耕地保護及生態(tài)文明建設的要求，將會繼續(xù)加大永久基本農(nóng)田劃定、保護和建設的力度，穩(wěn)步推進土地整治工作。進一步深化管控性保護、激勵性保護、建設性保護相結合的耕地保護機制。完善耕地占補平衡制度，耕地占補平衡將更加注重空間均衡、生態(tài)效應，探索建設占用耕地補充責任的多元化實現(xiàn)途徑，推進補充耕地的跨區(qū)域國家統(tǒng)籌。完善耕地保護目標責任考核機制。
（四）土地領域的改革將更加重視多項改革協(xié)同推進。
選擇一些區(qū)域開展系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的全面創(chuàng)新改革試驗，探索系統(tǒng)改革的有效機制、模式和經(jīng)驗是黨中央、國務院對當前改革工作提出的新要求。，在重點實施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)村宅基地制度三項改革試點時，將更加重視相關土地制度改革之間的系統(tǒng)性和關聯(lián)性，與土地相關的財稅、金融領域的改革將協(xié)同推進。
（五）與土地管理相關的國家立法將加快。
8月份十二屆全國人大常委會對立法規(guī)劃作了調整，在調整后的立法規(guī)劃項目中，《土地管理法》修改被列為第一類項目，即條件比較成熟，將在本屆人大任期內提請審議
農(nóng)村宅基地改革政策
宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。
集體經(jīng)營性建設用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制
