電力是企業(yè)生產(chǎn)、人民生活和城市運(yùn)行不可或缺的重要能源。維護(hù)電力安全、保障電網(wǎng)正常運(yùn)行對(duì)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市安全和社會(huì)穩(wěn)定具有極其重要的意義。為此，上海市人大常委會(huì)于2015年12月30日表決通過(guò)《上海市供用電條例》(下稱：“《條例》”)，以加強(qiáng)本市電力供應(yīng)與使用管理，促進(jìn)安全、經(jīng)濟(jì)、合理地供電和用電，保障供電、用電各方的合法權(quán)益�！稐l例》將于6月1日生效實(shí)施。
上海律協(xié)社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)(下稱“委員會(huì)”)積極參與到《條例》的起草工作中，為本市社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域法律制度建言獻(xiàn)策。
3月4日下午，委員會(huì)召開專題解讀會(huì)，由副主任張磊介紹《條例》的出臺(tái)背景、主要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容以及對(duì)社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域法治建設(shè)的影響。委員會(huì)主任馬永健、副主任鄭震捷等19名委員參加并討論。
一、出臺(tái)背景
一是在國(guó)家政策層面，電力體制改革進(jìn)入深水區(qū)和加速通道。2015年3月15日，*國(guó)務(wù)院頒布(中發(fā)[2015]9號(hào))《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，標(biāo)志著新一輪電力體制改革全面啟動(dòng)，其重點(diǎn)在于 “管住中間、放開兩頭”�！肮茏≈虚g”是指對(duì)具有自然壟斷屬性的輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府監(jiān)管，價(jià)格由政府制定，確保電網(wǎng)公平開放、市場(chǎng)公平交易;“放開兩頭”是指在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)實(shí)行市場(chǎng)開放準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)，放開用戶選擇權(quán)，形成多買多賣的市場(chǎng)格局。價(jià)格由市場(chǎng)形成，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。2015年11月26日，《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》等6個(gè)配套文件正式頒布，標(biāo)志著新一輪電改進(jìn)入加速通道。
二是在地方政策層面，停電納入本市強(qiáng)化社會(huì)綜合治理和環(huán)境整治的保障措施。7月28日，市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會(huì)、市司法局等九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市違法建筑治理工作的實(shí)施意見》，要求對(duì)用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的違法建筑，供水、供電、供氣等單位應(yīng)當(dāng)停止供水、供電、供氣服務(wù)。2015年7月1日，市環(huán)保局、市司法局等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的實(shí)施意見》，要求對(duì)拒不整改的企業(yè)和個(gè)人，供電、供水、供氣等市政公用企業(yè)配合采取停電、停水、停氣等工作措施。
上述政策實(shí)施過(guò)程中涌現(xiàn)的成功經(jīng)驗(yàn)、重要結(jié)論、現(xiàn)實(shí)矛盾和具體問(wèn)題，亟待在立法環(huán)節(jié)予以總結(jié)、固化、平衡和解決。
二、《條例》的主要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容
創(chuàng)新內(nèi)容可細(xì)分為改革、安全、合同、服務(wù)四個(gè)方面。
改革方面的創(chuàng)新主要包括三點(diǎn)：一是明確供電設(shè)施是為全社會(huì)服務(wù)的公共基礎(chǔ)設(shè)施(第三十五條)，首次在地方性法規(guī)中揭示供電設(shè)施的公共屬性;二是規(guī)定供電企業(yè)履行確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用設(shè)施和公益性服務(wù)等用電的基本責(zé)任(第四條)，明確供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)提供電力普遍服務(wù)，保證基本供電，無(wú)歧視地提供報(bào)裝、計(jì)量、抄表、維修等各類供電服務(wù)(第九條)，首次在地方性法規(guī)中呼應(yīng)國(guó)家電力體制改革要求，揭示供電服務(wù)的公共屬性和保障屬性;三是立法授權(quán)發(fā)展改革、規(guī)劃國(guó)土、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等部門對(duì)改擴(kuò)建輸變電項(xiàng)目簡(jiǎn)化審批程序(第三十一條)。
安全方面的創(chuàng)新主要包括四點(diǎn)：一是規(guī)定供用電應(yīng)當(dāng)遵循安全可靠、高效有序、保障民生、節(jié)能減排、服務(wù)便利的原則，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)(第五條)，明確供用電合同的外部性約束;二是明確市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)有權(quán)制訂有序用電的總體方案，供電企業(yè)執(zhí)行停限電的，應(yīng)當(dāng)按照有序用電方案確定的序位和措施進(jìn)行(第十四條);三是在供用電安全保障工作中，明確重要電力用戶(在國(guó)家或者本市的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，中斷供電可能造成人身傷亡、較大環(huán)境污染、較大政治影響、較大經(jīng)濟(jì)損失、社會(huì)公共秩序嚴(yán)重混亂的用戶)、供電企業(yè)以及政府三方的責(zé)任和界面第十九條、第二十條);四是創(chuàng)設(shè)了特殊停電機(jī)制，要求對(duì)存在違法搭建、非法占用土地、嚴(yán)重環(huán)境污染、嚴(yán)重消防安全隱患的企業(yè)用戶按照法定程序和要求中止供電(第十六條)。
合同方面的創(chuàng)新主要目的在于解決本市居民用電無(wú)合同可依以及居民用電合同難以一一協(xié)商簽訂的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。首次在地方性法規(guī)中明確將居民用電格式合同納入強(qiáng)制聽證范圍，要求市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)組織召開聽證會(huì)聽取公眾、社會(huì)團(tuán)體和相關(guān)利益方的意見，明確格式合同應(yīng)提交市市場(chǎng)監(jiān)督局和市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)備案(第八條)。
服務(wù)方面的創(chuàng)新主要是結(jié)合本市實(shí)際情況，從平衡供用電雙方權(quán)利義務(wù)角度，加重供電企業(yè)責(zé)任，具體包括四個(gè)方面：一是明確用戶對(duì)電表計(jì)量有異議的，有權(quán)委托計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)檢定，經(jīng)檢定后異議成立的，檢定費(fèi)由供電企業(yè)承擔(dān)(第二十四條);二是規(guī)定供電企業(yè)計(jì)劃?rùn)z修應(yīng)提前7天在相關(guān)社區(qū)、網(wǎng)站、服務(wù)軟件上公告停電區(qū)域、停電線路和停電時(shí)間;三是嚴(yán)格限定供電企業(yè)搶修到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的法定時(shí)限要求，規(guī)定外環(huán)線內(nèi)必須接報(bào)后60分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，外環(huán)線外90分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)(第十三條);四是通過(guò)列舉方式禁止供電企業(yè)損害用戶權(quán)益(第十七條)。
三、《條例》對(duì)社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域法治建設(shè)的影響
鑒于《條例》的大量創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)，對(duì)本市乃至全國(guó)的社會(huì)公共服務(wù)立法都會(huì)產(chǎn)生示范效應(yīng)。而在公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的法理研究方面，這種示范效應(yīng)尤為明顯。從法理角度，《條例》正面論述了兩個(gè)核心關(guān)系：一是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)保障之間的關(guān)系;二是在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，行政權(quán)(公權(quán)力)與合同權(quán)利(私權(quán)利)之間的關(guān)系。
關(guān)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)保障之間的關(guān)系，《條例》旗幟鮮明地表明：提供社會(huì)公共產(chǎn)品(服務(wù))的責(zé)任在于政府，國(guó)有企業(yè)是政府承擔(dān)社會(huì)公共產(chǎn)品供給責(zé)任的重要載體。社會(huì)公共產(chǎn)品(服務(wù))具有普遍服務(wù)和保底供應(yīng)的特性，應(yīng)當(dāng)保證農(nóng)業(yè)、居民、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)以可接受的價(jià)格獲得基本的電力供應(yīng)�；竟⿷�(yīng)以外的產(chǎn)品或服務(wù)可以通過(guò)市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)，但在市場(chǎng)失靈或市場(chǎng)主體履約不能的情況下，政府及政府指定的國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)托底責(zé)任。
關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的行政權(quán)(公權(quán)力)與合同權(quán)利(私權(quán)利)之間的關(guān)系，《條例》設(shè)計(jì)了大量機(jī)制允許行政權(quán)在特定的情形下介入合同關(guān)系，其中尤以第十六條規(guī)定的特殊停電機(jī)制和第八條規(guī)定的居民用電格式合同納入強(qiáng)制聽證為標(biāo)志。
居民用電格式合同納入強(qiáng)制聽證主要是為了加重供電企業(yè)責(zé)任，各方爭(zhēng)議不大;而行政機(jī)關(guān)能否命令供用電合同暫時(shí)停止履行，理論界和實(shí)務(wù)界尚未形成普遍共識(shí)。
在委員會(huì)委員的討論中，持否定意見的觀點(diǎn)主要包括：
1、供用電合同屬于私法范疇，停電與否應(yīng)由雙方在合同中明確約定，行政權(quán)不應(yīng)干預(yù);
2、地方性法規(guī)不宜設(shè)定基本民事權(quán)利和義務(wù);
3、大量由政府主導(dǎo)的停電將導(dǎo)致政企不分，與電力體制改革目標(biāo)不相吻合;
4、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十七條第三款規(guī)定不得違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)與上位法相匹配。
持肯定方面的意見則包括：
1、11.22青島輸油管道爆炸事故、8.12天津港爆炸事故表明，在公共安全領(lǐng)域行政權(quán)介入私法關(guān)系的必要性;
2、《民法通則》、《合同法》均在總則中明確規(guī)定，民事活動(dòng)(合同)不得損害公共利益，如果供用電合同的具體條款及其執(zhí)行對(duì)合同雙方均有利，但損害社會(huì)公共利益或危害公共安全的，即便合同雙方?jīng)]有約定，法律法規(guī)也應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行干預(yù);
3、用電權(quán)基于一定的房屋土地權(quán)利，實(shí)踐中沒(méi)有脫離房屋土地的用電權(quán)，供用電設(shè)施是實(shí)現(xiàn)房屋土地完整功能的重要附屬設(shè)施，因此房屋土地的所有權(quán)或使用權(quán)是主權(quán)利，用電權(quán)是從權(quán)利。主權(quán)利依法受限制的，從權(quán)利自然也應(yīng)當(dāng)受限;
4、修訂的《安全生產(chǎn)法》第六十七條以及《上海市大氣污染條例》第一百?二條已有類似先例，因此在法律法規(guī)有明確規(guī)定的前提下，不屬于《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十七條第三款禁止的“違反規(guī)定中斷供電”。
討論中，委員們認(rèn)識(shí)到：在公共服務(wù)領(lǐng)域，行政權(quán)(公權(quán)力)與合同權(quán)利(私權(quán)利)之間的關(guān)系是比較核心敏感的問(wèn)題，正、反兩方的觀點(diǎn)都存在一定的合理性，而任何對(duì)現(xiàn)狀的改變都需要智慧和勇氣。《條例》直面核心敏感問(wèn)題，建章立制，體現(xiàn)出本屆市人大務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)以及彌補(bǔ)城市安全短板的堅(jiān)定決心。從這個(gè)角度，也可以看出未來(lái)本市社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域立法的總體方向。
